Bílá kniha:Příprava přidružených zemí střední a východní Evropy

Bílá kniha

Příprava přidružených zemí střední a východní Evropy na začlenění do vnitřního trhu Unie

Obsah

Stručné shrnutí

Úvod

Vnitřní trh a předvstupní fáze

Komunitární právo vnitřního trhu

Situace v zemích střední a východní Evropy

Zvláštní technická pomoc

Závěry

STRUČNÉ SHRNUTÍ

Tato Bílá kniha je součástí předvstupní strategie přidružených zemí střední a východní Evropy, přijaté Evropskou radou v prosinci 1994 v Essenu. Jejím posláním je stát se vodítkem, které přidruženým zemím pomůže připravit se na fungování v rámci požadavků vnitřního trhu Evropské unie. Začlenění do vnitřního trhu je třeba odlišit od vstupu do Unie, jehož součástí bude přijetí celého souboru acquis communautaire.

Bílá kniha uvádí a charakterizuje hlavní opatření ve všech odvětvích vnitřního trhu a navrhuje posloupnost kroků, jak se vypořádat se sbližováním legislativy. Pouhé formální převzetí legislativy totiž nestačí k dosažení žádoucího hospodářského výsledku nebo k zajištění účinného fungování vnitřního trhu po jeho dalším rozšíření. Stejný důraz se proto klade na vytváření náležitých struktur pro realizaci této legislativy a uplatňování sankcí za její porušování. Právě to může být obtížnější z obou úkolů. Vyváženost přístupu vyžaduje věnovat rovněž pozornost legislativě na poli hospodářské soutěže, sociální politiky a politiky životního prostředí; některé části této legislativy jsou pro fungování vnitřního trhu životně důležité.

Hlavní odpovědnost za začleňování do vnitřního trhu mají přidružené země, které si stanoví své vlastní odvětvové priority. Unie však pomáhá už dnes, zejména prostřednictvím programu PHARE, při sbližování právních úprav. Tuto pomoc je nyní třeba rozšířit a přizpůsobit doporučením obsaženým v této Bílé knize.

Další pomoc bude zajištěna zejména prostřednictvím nového Úřadu pro výměnu informací o technické pomoci, spravovaného Komisí a podporovaného multilaterálním programem PHARE. Tento úřad bude usnadňovat poskytování pomoci zejména tím, že vytvoří databázi o napojování na vnitřní trh a pomoci s ním spojené, která bude dostupná všem zainteresovaným stranám, a tím, že bude působit jako základna, prostřednictvím níž se bude na žádosti o pomoc reagovat radou a zkušenostmi, které jsou v Unii k dispozici. Tuto pomoc budou poskytovat Komise, členské státy a soukromé organizace. Bílá kniha zajišťuje koordinaci pomoci a sledování pokroku, kterého se dosahuje při realizaci doporučení v ní obsažených.

Od napojení na vnitřní trh se očekává, že posílí ekonomickou reformu a restrukturalizaci průmyslu a podnítí podnikání a obchod. Bílá kniha vytyčuje kroky, které musí Komise, přidružené země a členské státy podniknout, aby zajistily dosažení pozitivních výsledků.

1. ÚVOD

Předvstupní kontext

1.1 Ve snaze pomoci přidruženým zemím střední a východní Evropy (countries of Central and Eastern Europe - CEECs) připravit se na vstup do Evropské unie přijala Evropská rada na svém zasedání v Essenu v prosinci 1994 rozsáhlou předvstupní strategii. Přípravu přidružených zemí na začlenění do vnitřního trhu Rada charakterizovala jako "klíčový prvek strategie zužování mezery" a vyzvala Komisi, aby připravila Bílou knihu. Z hlediska Unie spočívá význam procesu přípravy v potřebě vytvořit podmínky, které umožní, aby po svém rozšíření vnitřní trh fungoval řádně, ku prospěchu všech členů.

1.2 Bílá kniha je pouze jednou ze součástí předvstupní strategie, vytyčené v závěrech, přijatých v Essenu. Tato strategie se opírá o dva hlavní nástroje: o Evropské (asociační) dohody a o strukturované vztahy mezi přidruženými zeměmi a institucemi Evropské unie. Přidružené členství, založené Evropskými dohodami, pomůže, podle názoru smluvních stran, zemím střední a východní Evropy dosáhnout cíle stát se členy Unie. Dohody stanoví dílčí cíl, jímž je pokrok směřující k tomu, aby se mezi smluvními stranami uplatnily hospodářské svobody, na nichž spočívá Unie a zejména její vnitřní trh. Předpokládají konkrétní úsilí směřující k začlenění do EU a obsahují ustanovení o sbližování legislativy.

1.3 Strukturované vztahy s institucemi Unie doplňují dvoustranné asociační dohody a mnohostranný rámec intenzívnějšího dialogu a konzultací. Evropská rada na svém zasedání v Essenu zdůraznila, že strukturovaný dialog by měl pomáhat rozvíjet praktickou spolupráci mezi členskými státy a přidruženými zeměmi. Tato spolupráce, stejně jako příležitost pro nepřetržitý dialog, kterou nabízí, bude mít značný význam při podpoře procesu přípravy zemí střední a východní Evropy na jejich začlenění do vnitřního trhu.

Východiska Bílé knihy a její účel

1.4 Bílá kniha o přípravě na vnitřní trh byla poprvé navržena ve dvou sděleních Komise z července 1994) ). Smyslem bylo stanovit program vyrovnávání se se závazky, vyplývajícími z vnitřního trhu, kterého by se měla každá z přidružených zemí držet a jehož plnění by mohla Unie sledovat. Bylo zdůrazněno, že se tak bude dít v rámci partnerství s přidruženými zeměmi a že každá z přidružených zemí si bude muset stanovit své vlastní priority a svůj vlastní časový harmonogram. Komise rovněž zdůraznila, o jak velký úkol se při sbližování jedná a podtrhla nutnost těsné koordinace a odborné pomoci. Členské státy, včetně těch, které proces sbližování právních předpisů v rámci přípravy na vstup do Unie absolvovaly zcela nedávno, by mohly přispět svými zkušenostmi a odbornými poznatky.

1.5 Úkol sbližování mohou přidružené země realizovat jedině samy. Ve snaze pomoci jim při tom Bílá kniha uznává pokrok, kterého všechny země střední a východní Evropy už dosáhly, zejména pod vlivem Evropských dohod. Země střední a východní Evropy vytvářejí koordinační mechanismy, které budou proces sbližování podněcovat a dozírat nad ním, a formulují i komplexní strategii v oblasti legislativy, odrážející jejich vlastní zájmy a priority. Ve snaze jim při jejich plánování a programování pomoci jde tato Bílá kniha nad rámec pouhého přehledu příslušné legislativy. Vytyčuje hlavní kroky v každém odvětví a navrhuje, v jakém sledu se se sbližováním vyrovnávat. To je první konkrétní příspěvek, jímž se Bílá kniha snaží zemím střední a východní Evropy úkol sbližování usnadnit.

1.6 Evropská rada, která návrh na Bílou knihu o přípravě zemí střední a východní Evropy na začlenění do vnitřního trhu podpořila, zároveň uznala, že tato příprava nezahrnuje jen sbližování legislativy. Závěry přijaté v Essenu mluví o "vytváření podmínek pro zřízení jednotného trhu" a charakterizují úkoly, které před přidruženými zeměmi stojí, včetně přijetí "legislativy a dalších právních úprav, standardů a metod osvědčování, jež by byly slučitelné s těmi, které platí, resp. jichž se v Evropské unii používá". Kromě sbližování legislativy proto Bílá kniha vyjmenovává a popisuje i struktury nezbytné k tomu, aby legislativa byla účinná. To je druhý příspěvek Bílé knihy.

1.7 V Essenu se rovněž uznalo, že země střední a východní Evropy mají-li tento úkol zvládnout, budou potřebovat pomoc. Pomoc při sbližování legislativy už Unie přidruženým zemím v rámci Evropských dohod poskytuje, a to prostřednictvím PHARE. Bílá kniha ukazuje, jak lze nyní tuto pomoc rozšířit a přizpůsobit, aby podpořila předvstupní proces a aby se v ní odrážela doporučení obsažená v Bílé knize. Je vodítkem pro obsah a organizaci intenzívního a uceleného programu, v němž se členské státy vyzývají k aktivní plnoprávné účasti. To je třetí konkrétní příspěvek této Bílé knihy.

Právní kontext

1.8 Jako prvek předvstupní strategie není Bílá kniha součástí jednání o přístupu a žádný z aspektů těchto jednání, včetně případných přechodných opatření, neprejudikuje. Jednání o přístupu zahrnou všechny stránky legislativy a praktických postupů Společenství, zatímco Bílá kniha se zaměřuje jen na ty kroky Společenství, které vytvářejí vnitřní trh a udržují ho v chodu.

1.9 Bílá kniha taktéž nemění smluvní vztahy mezi Unií a zeměmi střední a východní Evropy, založené Evropskými dohodami. Jak dohody samy stanoví, sleduje sbližování legislativy zvláštní podvýbor. Dohody jsou dynamické: k některým krokům směrem k těsnější integraci dojde po určité době automaticky, zatímco o jiných krocích, např. včetně dohod o vzájemném uznávání, je možno jednat.

Ekonomický kontext

1.10 Evropská rada rovněž podtrhla, že zdravá makroekonomická politika má zásadní význam pro úspěch reformy a předvstupní strategie. Postupné napojování na opatření spjatá s vnitřním trhem Unie zvýší konkurenceschopnost ekonomik zemí střední a východní Evropy a přínos, který s sebou nese transformace; tím přispěje k dosažení makroekonomické stability a k jejímu posílení. Postup a tempo sbližování legislativy v každé přidružené zemi je nutné okamžitě uzpůsobit tak, aby to posilovalo ekonomickou reformu.

1.11 Ekonomické reformy ve střední a východní Evropě vedou ke vzniku institucí, které se stávají základy tržního hospodářství. Patří k nim systém právních a obchodních pravidel (např. obchodní zákoník, vlastnické právo, právní úprava konkursů, smluvní právo a právo na ochranu spotřebitelů), který je všem, kdo jsou ekonomicky činní, srozumitelný a dává jim právní jistotu. Patří k nim rovněž instituce typu firem, trhů a regulativních orgánů, které umožňují decentralizované finanční zprostředkovávání soukromými subjekty. Dalším nezbytným krokem je pokračující privatizace. Klíčovým prvkem úspěchu ekonomické reformy a přechodu k tržnímu hospodářství je rovněž úsilí o zvyšování kvalifikace pracovních sil.

1.12 Napojování na legislativu vnitřního trhu Unie jde dále než ekonomické reformy, nezbytné k zavedení tržního hospodářství. Jde při něm o to, usnadnit integraci ekonomik zemí střední a východní Evropy, které se nacházejí na různých stupních vývoje, jsou však stále ještě v transformačním stadiu, do průmyslově vyspělé tržní ekonomiky Unie. To vše si - jak z hlediska legislativy, tak z hlediska vytváření institucí, nezbytných k zajištění skutečného dodržování nových zákonů a sledování dosaženého pokroku - vyžádá čas. Součástí tohoto procesu je rovněž konsolidace reformy soudů v zemích střední a východní Evropy. Bez nezbytných institucionálních změn by totiž přijetí práva vnitřního trhu mohlo skončit zcela formálním převzetím právních norem. To by nebyla základna nezbytná pro vzájemnou důvěru mezi účastníky, na níž vnitřní trh spočívá. Nedosáhlo by se tak ani reálného ekonomického výsledku a hospodářského přínosu, o který přidružené země usilují.

1.13 Posloupnost jednotlivých kroků a tempo realizace strategie, kterou každá z přidružených zemí přijme pro své postupné napojování na komunitární právo vnitřního trhu, bude třeba pravidelně kontrolovat, aby se zachovala návaznost na ekonomickou reformu, ke které směřuje úsilí těchto zemí. Na podporu postupného integrování ekonomik EU a ekonomik zemí střední a východní Evropy, jakož i na podporu ekonomické reformy bude rovněž třeba ve střednědobém časovém horizontu s postupy Unie sladit a zprůhlednit postupy v oblasti hospodářské soutěže a obchodu.

Koncepce a struktura Bílé knihy

1.14 Bílá kniha se soustřeďuje na legislativu nutnou k fungování vnitřního trhu. Tuto legislativu prezentuje tak, aby poukázala na zásadní opatření ve všech odvětvích, a na ta, která je třeba přijmout nejdříve; nestačí však stanovit si meziodvětvové priority. Poněkud podrobněji také popisuje správní a organizační struktury, nezbytné v každém z odvětví, aby se legislativa mohla účinně realizovat a tato realizace účinně zajišťovat.

1.15 Bílá kniha je určena šesti zemím, které už asociační dohody mají (Polsko, Maďarsko, Česká republika, Slovensko, Bulharsko a Rumunsko); použije se jí rovněž vůči zemím, které Evropské dohody s Unií sjednávají (v současnosti tři pobaltské republiky, které se sjednáváním dohod započaly, a Slovinsko). Bílá kniha je dokumentem obecného charakteru, který svá doporučení nepřizpůsobuje požadavkům žádné konkrétní země. Každá země střední a východní Evropy si stanoví své vlastní priority a určí svůj vlastní časový harmonogram - vzhledem ke svým hospodářským, sociálním a politickým skutečnostem a k tomu, co už bylo vykonáno.

1.16 Tato Bílá kniha se člení do dvou částí. První část analyzuje v obecně politické rovině účel, kontext a charakter celého manévru a naznačuje, jak jej lze uskutečnit. Druhá část - v Příloze - je podrobným přehledem komunitárního práva v oblasti vnitřního trhu.

Kapitola 1 líčí kontext, účel a koncepci Bílé knihy.

Kapitola 2 je obecným náčrtem celého manévru. Uvádí hlavní charakteristické znaky vnitřního trhu a objasňuje jeho význam. Popisuje, jak se komunitární právo vyrovnávalo s odstraňováním různých překážek volného pohybu a probírá klíčovou roli, kterou hraje politika hospodářské soutěže ve vztahu k vnitřnímu trhu.

Kapitola 3 ukazuje, jak se pro účely Bílé knihy vybíraly právní úpravy týkající se vytváření a fungování vnitřního trhu a jaké priority se přitom braly v úvahu. Osvětluje, jak se sestavovaly bloky v Příloze věnované jednotlivým odvětvím, a čemu mají sloužit.

Kapitola 4 obecně popisuje situaci v zemích střední a východní Evropy, a to jak z hlediska legislativy, tak z hlediska struktur, a poukazuje na některé konkrétní obtíže, s nimiž se tyto země setkávají při napojování na komunitární normy a postupy.

Kapitola 5 se zabývá soustavnou pomocí, kterou bude Unie poskytovat zemím střední a východní Evropy na podporu jejich snah připravit se na vnitřní trh a naznačuje nový model jejího poskytování, který by měl napomoci posílení, doplnění a lepšímu sladění dosavadních kroků EU. Zvláštní pozornost se věnuje těsnější koordinaci s činností, kterou - pokud jde o technickou pomoc - členské státy vyvíjejí.

Kapitola 6 naznačuje, jaké pozitivní výsledky lze od realizace doporučení obsažených v Bílé knize očekávat a co musí Komise, přidružené země a členské státy vykonat, aby se jich dosáhlo.

PŘÍLOHA

Tento objemný svazek obsahuje rozbor hlavních položek příslušné komunitární legislativy a je uspořádán podle jednotlivých odvětví. Objasňuje účel, který právo v každém z odvětví sledovalo a jak se toto právo vyvíjelo, popisuje struktury, které jsou nezbytné k zabezpečení jeho realizace, a to i za pomoci sankcí, a naznačuje, v jaké posloupnosti se lze s legislativou v každém z odvětví vypořádat. Komise se domnívá, že zdůrazněním kroků k zabezpečení účinnosti legislativy sděluje přidruženým zemím cosi velmi důležitého, co pomůže jim a koneckonců i rozšířené Unii dosáhnout skutečného a nikoli pouze formálního spojení

2. VNITŘNÍ TRH A PŘEDVSTUPNÍ FÁZE

Význam vnitřního trhu při naplňování cílů Unie

2.1 Vnitřní trh Společenství není samoúčelem, ale spíše jedním z hlavních nástrojů k dosažení celé řady cílů: vyváženého a udržitelného růstu, který bere ohled na životní prostředí, vysoké úrovně zaměstnanosti a sociální ochrany, vyšší úrovně a kvality života, hospodářské a sociální soudržnosti.

2.2 Vnitřní trh pomáhá dosahovat těchto cílů podněcováním výkonnosti ekonomik, podílejících se na Společenství. Činí to tím, že napomáhá účinnějšímu rozdělování (alokaci) výrobních faktorů, že umožňuje vyrábět ve větším rozsahu a tudíž hospodárněji, že větší soutěží zvyšuje hospodářskou výkonnost, a že vytváří podněty k investování.

2.3 Ekonomická integrace ve vnitřním trhu, v němž neexistují hranice, jde dále než jiné formy spolupráce, jakými jsou např. zóny volného obchodu, celní unie a společné trhy, u nichž zůstávají hranice zachovány. Tím maximalizuje svůj pozitivní ekonomický dopad. Legislativa, která - ve svém celku - skýtá právní rámec, ve kterém lze těchto ekonomických výsledků dosahovat, byla proto vybrána jako sféra, které by přidružené země měly v rámci svých příprav na přístup věnovat zvlášť velkou pozornost.

2.4 Vnitřní trh bez vnitřních hranic se opírá o vysoký stupeň vzájemné důvěry a o shodný přístup k regulaci. Jakékoli větší selhání při aplikaci společných pravidel v kterékoli části vnitřního trhu vystavuje ostatní části systému riziku a podrývá jeho integritu. To je další důvod pro to, aby se vyvinulo zvláštní úsilí zaměřené na vytváření náležitých podmínek pro aplikaci této legislativy.

2.5 Cíl napojit se na normy a postupy vnitřního trhu nevylučuje výběrový a postupný přístup, v němž by se odrážely podmínky každé z přidružených zemí a kterým by se podpořilo jejich úsilí završit proces ekonomické transformace a dosáhnout makroekonomické stability. Naopak: je nezbytně nutné, aby tempo programů, směřujících ke sbližování přidružených zemí, tyto země přizpůsobily procesu ekonomické reformy.

Zásady

2.6 Vnitřní trh Unie definuje článek 7a Smlouvy o založení Evropského společenství (dále jen Smlouva) jako prostor bez vnitřních hranic, ve kterém je zajištěn volný pohyb zboží, osob, služeb a kapitálu. Je to rovněž trh, který má svou sociální dimenzi a podporuje se v něm aktivní hospodářská soutěž. Všechny systémové brzdy a kontroly nezbytné k zajištění toho, že pravidla budou respektována, se uplatňují uvnitř trhu, nikoli při přechodu hranic jednotlivých států. Smlouva stanoví hlavní pravidla, která zajišťují, že těchto podmínek lze dosáhnout:

- Článek 6 zakazuje mezi členskými státy a jejich státními příslušníky jakoukoli diskriminaci z důvodů státní příslušnosti;

- článek 8a zakládá právo občanů svobodně se pohybovat a pobývat na území Společenství;

články 9-12 požadují odstranění cel a dávek s rovnocenným účinkem na oběh mezi členskými státy;

články 30-36 zakazují kvantitativní omezení a opatření s rovnocenným účinkem na obchod se zbožím a stanoví podmínky výjimek;

článek 37 zakazuje diskriminaci ze strany státních monopolů;

články 48-51 zakotvují zásady, zajišťující volný pohyb pracovníků; články 52-57 zajišťují volný pohyb a svobodu provozovat samostatnou výdělečnou činnost; článek 58 zajišťuje tuto svobodu pro obchodní společnosti;

články 59-66 zakotvují volné poskytování služeb;

článek 67, později nahrazený článkem 73b, odstranil omezení volného pohybu kapitálu;

články 85 a 86 zakazují jakékoli chování podnikatelských subjektů, které by omezovalo hospodářskou soutěž nebo jinak negativně ovlivňovalo vnitřní trh; článek 90 zajišťuje, že pravidla hospodářské soutěže se uplatní i vůči státním podnikům a podnikům, kterým jsou přiznána zvláštní nebo výlučná práva;

článek 92 stanoví v zájmu ochrany integrity vnitřního trhu přesné podmínky podpor, které poskytují státy svým podnikům;

článek 95 se týká povinnosti členských států nediskriminovat ve fiskálních záležitostech.

2.7 Pro vývoj právní struktury Unie mají klíčový význam rovněž zásady, které při výkladu Smlouvy formuloval ve svých rozhodnutích Evropský soudní dvůr. Jednu takovou zásadu formuloval Soud ve svém historickém rozhodnutí ve věci "Cassis de Dijon" z roku 1979: zásadu vzájemného uznávání. Jakékoli zboží, které je legálně v oběhu v jednom členském státu, musí mít možnost být v oběhu v kterékoli jiné části Společenství, ledaže členský stát může prokázat, že právní normy členského státu původu neskýtají rovnocennou ochranu zvláště důležitého veřejného statku. Aplikace této zásady zajišťuje volný pohyb mnoha druhů zboží a služeb v rámci Společenství, aniž by bylo třeba se uchylovat k právní úpravě na úrovni Společenství.

2.8 Rozhodnutí Soudu měla význam i při výkladu některých formulací Smlouvy, např. opatření s "rovnocenným účinkem" jako kvantitativní omezení (článek 30 a násl.) a zákazy nebo omezení volného pohybu, které jsou možné z různých důvodů veřejného zájmu (článek 36, článek 48.3 atd.). Tyto výklady usnadnily vytváření a fungování vnitřního trhu ve velkém množství nesladěných oblastí bez dalších právních úprav.

2.9 Součástí aplikace těchto zásad bylo odstraňování fyzických, technických, daňových a poplatkových překážek. Smlouva sama říká, že vnitřní trh se musí vytvářet postupně. K odstranění fyzických kontrol na vnitřních hranicích (ve vztahu k volnému pohybu osob dosud ještě neúplnému) bylo možno přikročit teprve poté, co se členské státy dohodly, že ke kontrolám prováděným dosud v mnoha případech na hranicích, se přistoupí jinak a jinde, a souhlasily s příslušnými opatřeními.

2.10 Vytvořit podmínky volného pohybu zboží a služeb a v menší míře také osob a kapitálu v rámci Společenství nelze beze zbytku jen tím, že se bude aplikovat Smlouva, výklady, které ke Smlouvě podal Soud a zásada vzájemného uznávání. Tam, kde jsou překážkou volného pohybu velké rozdíly mezi právními normami a postupy členských států, bylo zapotřebí i podrobnější sekundární (od Smlouvy odvozené) právní úpravy. Zákonodárce Společenství musí respektovat zásadu subsidiarity a tvořit právo na úrovni Společenství pouze tam, kde nelze stejného nebo lepšího výsledku dosáhnout na úrovni států nebo regionů.

2.11 Vnitrostátní právní normy obvykle sledují legitimní veřejné zájmy, sdílené všemi členskými státy, jako jsou např. veřejná bezpečnost (včetně boje s kriminalitou, podvodným a nedovoleným obchodováním), ochrana veřejného zdraví, ochrana životního prostředí, ochrana spotřebitelů, zachování důvěry veřejnosti v sektor finančních služeb a záruky, že k výkonu určitých specializovaných povolání se bude vyžadovat náležitá kvalifikace. Těmto veřejným zájmům je třeba sloužit i nadále; ve většině případů lze vnitrostátní normy natolik sladit, aby vznikla jednotná soustava komunitárních právních norem, nebo natolik sblížit, aby členské státy byly ochotny aplikovat zásadu vzájemného uznávání. Při snaze dosáhnout toho prostřednictvím legislativy na úrovni Společenství, by se muselo zpochybnit mnoho vnitrostátních právních norem a postupů.

2.12 Při přípravě návrhů na sbližování vnitrostátních právních úprav týkajících se zdraví, bezpečnosti, ochrany životního prostředí a ochrany spotřebitelů se Komise podle článku 100a.3 Smlouvy vyzývá, aby za základ vzala vysokou úroveň ochrany. Některé členské státy si přesto mohou přát zachovat i po sblížení vyšší vnitrostátní standardy - článek 100a.4 to umožňuje. V těchto a dalších výjimečných případech mohou být omezení volného pohybu odůvodněná, ovšem za předpokladu, že nejde o skrytá omezení obchodu, že jsou přiměřená, a že odpovídají účelu, pro který byla přijata.

2.13 Dalším důvodem přijímání právních úprav na úrovni Společenství byla potřeba vytvořit a udržet nové podmínky pro ekonomické subjekty. Hospodářská soutěž by mohla být narušena, kdyby podniky v jedné části Společenství musely nést mnohem vyšší náklady než v jiné a kdyby existovalo riziko přenášení hospodářské aktivity do míst, kde jsou náklady nižší. Součástí takových nákladů jsou i ty, které pro státy a ekonomické subjekty vyplývají z opatření na ochranu životního prostředí, sociální ochranu a ochranu spotřebitelů. Dodržování vysokých společných standardů ochrany je jedním z cílů Unie a pomáhá zároveň zabezpečovat úroveň "hřiště, na němž se hraje".

2.14 Vnitřní trh je úzce spjat i s dalšími oblastmi politiky. Vnitřní trh by nebylo možné vytvořit, kdyby se postupnými revizemi neposilovala ta ustanovení Smlouvy, která se týkají dalších důležitých oblastí politiky. Tak je tomu zejména u opatření, která posilují hospodářskou a sociální soudržnost a ochranu životního prostředí a spotřebitelů. Zaměřit se pouze na ekonomické či tržní stránky integrace by znamenalo vytvořit nevyrovnané a pro většinu členských států nepřijatelné Společenství. O vztahu mezi vnitřním trhem a jinými oblastmi politiky se bude hovořit dále, v kapitole 3.

Sekundární legislativa jako nástroj odstraňování překážek

2.15 Přijímat právní úpravy na úrovni Společenství bylo tudíž nutno tam, kde rozdíly mezi členskými státy byly příliš velké, než aby bylo možno přímo aplikovat zásadu svobody pohybu a vzájemného uznávání. Tato Bílá kniha se zaměřuje především na to, aby přidruženým zemím představila a objasnila rozsáhlý komplex odvozených právních úprav, který z toho vyplynul. Způsob, jak se to činí, je popsán v kapitole 3; podrobný přehled je obsažen v Příloze.

2.16 V souladu s články Smlouvy, o něž se opírá, má většina právních úprav týkajících se vnitřního trhu formu směrnic (direktiv). Ty jsou pro členské státy závazné a členské státy přijímají nezbytná opatření, jak je uvést v život. (Jestliže stát nezbytná opatření k uvedení směrnice v život ve stanovené lhůtě nepřijme, či přijme-li opatření neúplná nebo nedostačující, mohou se občané domoci svých práv tak, že se odvolají přímo na směrnici. Ta musí ovšem být formulována natolik jasně, aby neskýtala členskému státu žádné volné uvážení; na to již poukázal v řadě svých rozhodnutí Soudní dvůr.) Směrnice jsou někdy poměrně podrobné a k manévrování vnitrostátního zákonodárce ponechávají velmi omezený prostor. Jindy vytyčují pouze široce formulované záměry či nezbytné podmínky; výsledkem pak je, že do vnitrostátního práva může stát rovněž začleňovat různé vlastní požadavky. Tato technika umožňuje v co nejširší míře zachovat tradiční vnitrostátní přístupy, kterým jednotlivé státy dávají přednost.

2.17 Rovněž nařízení, což jsou akty Společenství v členských státech bezprostředně použitelné, jsou součástí komplexu právní úpravy vnitřního trhu, zejména v oblasti zemědělství a např. při koordinaci ustanovení, týkajících se sociálního zabezpečení migrujících pracovníků. Existují rovněž některá rozhodnutí; jde o nástroje zavazující ty, kterým jsou určeny.

Právní úprava, zajišťující volný pohyb zboží

2.18 Největší část sekundárních právních předpisů týkajících se vnitřního trhu se zabývá výrobou zboží a jeho odbytem. Tyto předpisy se vztahují na oblasti, kde nelze užít zásady vzájemného uznávání, protože rozdíly mezi vnitrostátními právními úpravami byly příliš velké a měly proto "rovnocenný účinek" na tzv. technické překážky obchodu, tedy na cla nebo kvantitativní omezení. Směrnice se zpočátku snažily vytvořit podrobný soubor komunitárních pravidel nahrazujících pravidla vnitrostátní. Modernější přístup k technickému sbližování - "Nový přístup" - spočívá ve snaze vytyčit omezený počet požadavků zásadní důležitosti a detailnější úpravu ponechat - na základě dobrovolnosti - ostatním normotvorným orgánům.

2.19 Pokud jde o některé skupiny výrobků, zejména potraviny a léčiva či výrobky potenciálně nebezpečné, běžně však používané např. motorová vozidla, považuje se starý přístup založený na úplném slaďování stále za nejvhodnější. Tato právní úprava také stanoví přísné zkušební a certifikační požadavky, v některých případech i opatření spočívající v dohledu nad trhem. Jiný problém, kterému se komunitární legislativa věnovala, se týká slaďování rozdílných vnitrostátních úprav takových věcí, jako je pojmenovávání určitých výrobků, jejich označování, příp. jejich balení.

2.20 Tyto právní normy jsou, spolu se zásadou vzájemného uznávání, zárukou, že výrobce nebo dovozce může na území Společenství kdekoli uvést výrobek na trh a s důvěrou jej prodávat na kterémkoli jiném místě EU, aniž by se dostal do rozporu s právními normami, které tam platí. Každý členský stát, který je součástí vnitřního trhu, musí být schopen nejen vytvořit podmínky pro výrobu zboží, odpovídajícího standardům Společenství (to se týká i každé země, která do EU vyváží), ale také zaručit, že veškeré zboží na jeho trhu těmto standardům vyhovuje. Na svém území musí být rovněž schopen zaručit volný pohyb zboží z ostatních členských států. Systém tudíž vyžaduje nejen správnou právní úpravu ve všech členských státech, ale také úplný soubor technických a dalších struktur, nutných k tomu, aby se tato právní úprava účinně realizovala. Všechny tyto struktury - ať již jde o zkušebny, metrologické ústavy či celnice na vnějších hranicích Společenství - si musí získat důvěru v celém Společenství, má-li se uplatnit zásada vzájemného uznávání.

Právní úprava, zajišťující volný pohyb služeb

2.21 Další důležitá část sekundární legislativy se týká podmínek, za kterých lze nabízet určité služby. Byla nezbytná, protože právní úpravy členských států - i když třeba osoby, které nebyly příslušníky těchto států, otevřeně nediskriminovaly - se příliš rozcházely, než aby bylo možno dosáhnout volného pohybu aplikací zásady vzájemného uznávání. Notný díl této legislativy se týká sektoru finančních služeb a vytyčuje minimální požadavky na autorizaci bank a pojišťoven, diktované opatrností. Slouží také k otevírání vnitrostátních trhů v oblastech, kterým tradičně vládly vnitrostátní monopoly, jako např. telekomunikace a některé části sektoru dopravy i energetiky.

Právní úprava, zajišťující volný pohyb osob

2.22 Článek 8a Smlouvy označuje široce koncipované právo osob "svobodně se pohybovat a pobývat" za základní právo, které není spjato s ekonomickými cíli, jež občan sleduje, je však upravováno příslušnou sekundární legislativou. Tato legislativa se člení na pravidla, která zajišťují harmonický rozvoj trhu práce a brání narušování hospodářské soutěže, a na pravidla, která upravují podmínky vstupu občanů z ostatních členských států. Většina příslušné legislativy Společenství se zabývá druhým z těchto aspektů a pojednává o takových věcech, jako jsou povolení k pobytu, právo vstupu, omezení extradice a rodinné přídavky. (Tuto část toho, k čemu se Společenství dopracovalo -"acquis" - nelze chápat jako součást nynějšího procesu postupného připojování, i když její význam pro vytvoření vnitřního trhu po přístupu je mimo jakoukoli pochybnost.)

2.23 Některé části právní úpravy, týkající se volného pohybu osob, jsou těsně spjaty s volným poskytováním služeb, zejména těch, které vyžadují minimální odbornou kvalifikaci. Stejně jako u zboží i zde Společenství začalo úsilím o těsné sblížení, aby komunitární pravidla, pokud jde o povolání např. architekta, lékaře nebo zdravotní sestry, mohla nahradit pravidla vnitrostátní. Novější direktivy vycházejí z horizontálního přístupu a stanoví obecné podmínky, umožňující vztáhnout zásadu vzájemného uznávání i na diplomy.

2.24 Legislativa je rovněž nezbytná k zabezpečení toho, aby pracovník, pohybující se na území Společenství, mohl bez přerušení v plné míře využívat svých sociálních práv. Těmi nejsou jen práva na peněžní plnění, ale také práva v oblasti vzdělání a ochrany zdraví. Systémy sociálního zabezpečení členských států nebyly sladěny, avšak podle článku 51 Smlouvy musejí být zkoordinovány, aby se zajistilo, že pracovníci nebudou v důsledku migrace zbavováni svých nabytých práv.

2.25 Do této kapitoly spadá rovněž právo obchodních společností. Článek 58 Smlouvy vyžaduje, aby se se společnostmi pro účely volného pohybu zacházelo stejně jako s fyzickými osobami. Komunitární právo odstraňuje některé nejvýraznější rozdílnosti vnitrostátních úprav zakládání a fungování společností. Komunitární právo však dosud plně nezajišťuje "volný pohyb" společností v takových záležitostech, jako jsou přeshraniční fúze či přebírání nebo přenášení sídla.

Právní úprava, zajišťující volný pohyb kapitálu

2.26 Volný pohyb kapitálu není odůvodněn jen ekonomicky, ale i tím, že je podmínkou volného pohybu finančních služeb a osob. Plné liberalizace kapitálových pohybů bylo však donedávna dosaženo pouze v rámci Společenství, zatímco vnitrostátně je jejich kontrola pro většinu členských států nástrojem makroekonomické politiky. Články 67-73, kterými se tato oblast spravovala do konce roku 1993, jsou formulovány opatrněji, než ostatní ustanovení o volném pohybu a článek 73 počítal s ochrannými opatřeními v případě poruch na kapitálovém trhu. Sekundární legislativa umožňovala postupnou likvidaci kontrol v členských státech. Počínaje rokem 1994 nahrazují původní ustanovení články 73b-73g, rozšiřující zákaz omezení a jsou přímo použitelné.

Politika hospodářské soutěže

2.27 Politika hospodářské soutěže je základem vytváření vnitřního trhu. Bez "zavedení systému, který by zajistil, že nedojde k narušení hospodářské soutěže ve společném trhu" (článek 3g), by vnitřní trh nemohl fungovat.

2.28 Odstraňování překážek obchodu vyžaduje donucením zajišťovanou realizaci nového souboru jasných a srozumitelných pravidel, upravujících hospodářskou soutěž. Za nepřítomnosti takových pravidel by žádoucí optimální umísťování zdrojů naráželo na chování, které odporuje hospodářské soutěži. Normy hospodářské soutěže musejí upravovat chování společností i států ve čtyřech hlavních oblastech:

- tam, kde padají překážky, kladené obchodu státem, se společnosti mohou ocitnout v pokušení spojit se k rozdělení trhu mezi sebou a k jiným omezujícím dohodám nebo zneužít svého dominantního postavení k vytlačení konkurence. Tím se ekonomika zbavuje prospěchu, který plyne z volného obchodu a aktivní hospodářské soutěže. Prospěch, který plyne z překážek a který si dříve (např. dovozními cly) přisvojoval stát, dnes ovšem připadá soukromým účastníkům takových dohod. Proto je důležité, aby existovala účinná pravidla, která takovému nevhodnému chování společností zabrání;

- vnitřní trh staví před společnosti nové problémy, které mohou snáze řešit uzavíráním strategických dohod v podobě fúzí a koupí. Přestože jde o obchodní strategii v podstatě legitimní, je třeba dávat pozor, aby tržní struktury i nadále fungovaly na principu soutěže. Nepřítomnost právní úpravy může vést k vytvoření a zneužití dominantního postavení a k poklesu celosvětového blahobytu;

- tam, kde jsou hranice otevřeny, mohou se i státy ocitnout v pokušení chránit svůj průmysl před sílící konkurencí formou státních subvencí. Jsou-li státní subvence poskytovány proto, aby se sledovaly obecné cíle, jako např. výzkum a technologický rozvoj, ochrana životního prostředí či zajištění regionální soudržnosti, je třeba je akceptovat potud, pokud vložená investice povede ke společensky prospěšnému výsledku, který si nemůže přisvojit sama obchodní společnost. Jiné formy pomoci, které vedou k narušení hospodářské soutěže, aniž by přinášely cokoli pozitivního, je však třeba odsoudit. Tím se zdůvodňuje, proč je třeba státní pomoc ve vnitřním trhu přísně sledovat;

- rovněž státní monopoly komerčního charakteru, veřejné podniky a podniky se zvláštními nebo výlučnými právy jsou pro svobodnou a otevřenou hospodářskou soutěž rizikem. Záměrné a cílevědomé vytváření hospodářských výhod pro určité subjekty se zde opírá o předpoklad, že prospěchu se použije na poskytování veřejných služeb nebo že prospěch v podobě rozpočtových příjmů poplyne státu. I když se proti tomu v zásadě nedá nic namítat, je třeba citlivě omezovat poruchy trhu jen tam, kde je to nezbytně nutné v obecném zájmu, např. s ohledem na poskytování veřejných služeb v odlehlých oblastech.

2.29 Aktivní politika hospodářské soutěže pomáhá vytvářet zdravé ekonomické struktury a vyhýbat se abnormálním ziskům. Je to podstatné při vytváření vnitřního trhu v takových sektorech jako jsou energetika, doprava a telekomunikace. V politice hospodářské soutěže, stejně jako v jiných oblastech, se tento požadavek neomezuje jen na přijímání zákonů a budování struktur. Musí se také soustavně usilovat o prosazování této politiky, a to i pomocí donucování, o její širokou popularizaci a akceptaci a o posilování vědomí, že bude respektována. Jedině tehdy využívá trh plně svých možností.

Realizace a donucování

2.30 Na úrovni Společenství odpovídá za zabezpečování realizace komunitárního práva pomocí donucování Komise a Soudní dvůr; skutečná realizace komunitárního práva a aplikace jím stanovených sankcí, kdekoli je toto právo v členských státech přímo použitelné nebo transponované do vnitrostátní úpravy; je však založena na existenci odpovídajícího soudního a správního aparátu v členských státech. Ústavně jsou členské státy právními státy, v nichž dělba moci zajišťuje nezávislost soudnictví. Právní řád musí zaručovat přístup jednotlivého občana ke spravedlnosti, zejména pokud jde o rozhodnutí orgánů veřejné moci. Decentralizovaný ekonomický systém, příznačný pro tržní hospodářství, rovněž vyžaduje, aby spravedlnost byla přiměřeně rychlá. Zajištění účinné aplikace komunitárního práva závisí také na pestrosti konkrétních správních struktur a odborných a profesních orgánů v soukromém sektoru.

Závěr

2.31 Zásady, kterými se vnitřní trh spravuje, jsou ve své podstatě prosté, avšak pravidla a struktury, nezbytné k tomu, aby se tyto zásady změnily ve fungující realitu, jsou četné a složité. Likvidují překážky volného pohybu, zajišťují, že se v tomto procesu nepřehlížejí jiné důležité veřejné cíle, předcházejí vytváření nových překážek a zajišťují, že orgány veřejné moci ani soukromé organizace nepodniknou nic krátkozrakého a sobeckého, co by bylo na škodu poctivé a aktivní konkurenci. Třebaže výsledný obraz je stále ještě poznamenán nedokonalostmi, je Unie pevně rozhodnuta vnitřní trh dobudovat a udržovat jej v dobrém funkčním stavu.

3. KOMUNITÁRNÍ PRÁVO VNITŘNÍHO TRHU

3.1 Příloha k této Bílé knize podává podrobný a vyčerpávající přehled platného práva Unie, které se týká vnitřního trhu. Postupně se v ní probírá 23 různých oblastí zákonodárné činnosti. Tato kapitola přístup Komise vysvětluje a upozorňuje na způsob, jakým jsou informace v Příloze předkládány.

3.2 Způsob, jímž Komise předložila podrobný přehled právních úprav, o kterých je v Bílé knize řeč, se opírá o čtyři zásady:

- Bílá kniha by se měla soustředit na vnitřní trh a neměla by se snažit pokrýt celou oblast "acquis communautaire";

- v rámci vybraných oblastí by se legislativa neměla předkládat jako jednotný seznam či blok, ale tak, aby se ukázalo, která opatření jsou zásadnější a se kterými by se tedy měly jednotlivé země vypořádávat nejdříve;

- Bílá kniha by měla sloužit jako informační příručka pro současné i příští přidružené země, avšak doporučení v ní obsažená nejsou přesným odrazem potřeb ani jedné z nich;

- legislativu je třeba zemím střední a východní Evropy předkládat tak, aby se ozřejmily kroky a struktury, které jsou nezbytné, má-li být tato legislativa účinná.

Vymezení právní úpravy vnitřního trhu

3.3 Při přípravě Bílé knihy bylo třeba se rozhodnout, jaké meze - z hlediska legislativy - dáme "vnitřnímu trhu". Jak bylo objasněno v předchozí kapitole, úspěšné fungování vnitřního trhu se neopírá jen o rozsáhlý rámec podrobných právních úprav, jejichž cílem je odstranit formální překážky, ale i o předpoklady, že bude splněna řada základních ekonomických podmínek. Mezi nimi zvláště vyniká existence otevřené a slušné konkurence. Ta předpokládá přijetí přesných a jasných pravidel hospodářské soutěže a vytvoření společného rámce, který zajistí, že se na celém území Unie uplatní minimální sociální standardy a přiměřená ochrana životního prostředí.

3.4 Sama Smlouva je pečlivým vyvážením různých cílů a politických orientací; výsledkem pak je, že ani jednu část tohoto "acquis communautaire" nelze v praxi oddělit od ostatních. Smlouva výslovně tuto vzájemnou závislost zdůrazňuje např. v článku 130r, který stanoví, že požadavky na ochranu životního prostředí musejí být zahrnuty do formulování a uskutečňování dalších opatření Společenství. Nadcházející jednání se zeměmi střední a východní Evropy o přístupu zahrnou komunitární právo jako celek. Proto je důležité pracovat na sbližování právních úprav přes hranice států. Evropské dohody již o sbližování hovoří a vyjmenovávají řadu oblastí, včetně politiky hospodářské soutěže, ochrany životního prostředí, sociální politiky a ochrany spotřebitelů, kterým je třeba věnovat zvláštní pozornost.

3.5 Bílá kniha se zaměřuje na popis příslušné legislativy. Články Smlouvy, stejně jako odvozené právní předpisy, o kterých se v Příloze hovoří, se přímo dotýkají volného pohybu zboží, služeb, osob či kapitálu. Jde o legislativu, bez níž by překážky volného pohybu i nadále existovaly, případně se znovu objevily. Ostatní legislativa, která se fungování jednotného trhu dotýká nepřímo, např. proto, že má vliv na konkurenční postavení firem, se podrobně neprobírala.

3.6 Tento přístup má své praktické výhody, dané zejména objemem příslušné odvozené legislativy. Umožní, aby sbližování bylo organizováno systematičtěji, v rámci uceleného programu práce, a aby bylo podpořeno zvláštní technickou pomocí. Sbližování v dalších oblastech bude i nadále předmětem zvláštních iniciativ v rámci předvstupní strategie.

3.7 Při identifikaci legislativy, která má pro fungování vnitřního trhu zásadní význam, bylo třeba zvlášť pečlivě se podívat na sociální politiku a politiku ochrany životního prostředí, aby se docílilo náležité vyváženosti. I v dalších oblastech vyžaduje dělící čára určité vysvětlení.

3.8 Sociální dimenze je podstatným prvkem politiky vnitřního trhu. To je ve Smlouvě jasně řečeno. Nadto je velká část právní úpravy v sociální sféře zdůvodněna mimo jiné úvahami, které s vnitřním trhem souvisejí. Nevyrovnaný přístup vnitrostátního zákonodárství k právům pracujících, nebo k bezpečnosti a ochraně zdraví při práci by mohl vyústit v to, že ekonomické subjekty ponesou nerovné náklady, a ohrozit hospodářskou soutěž. Proto se velká část sociálního zákonodárství přijatého před rokem 1985 opírá o článek 100 Smlouvy jako o svůj právní základ.

3.9 Cílem této části sociálního zákonodárství nicméně není jen dosáhnout určité úrovně hřiště, na kterém se hraje. Vysoká úroveň sociální ochrany je základním cílem Unie. Dosahuje se jí mimo jiné i díky hospodářskému prospěchu, který plyne z vnitřního trhu. Součástí legislativy související s vnitřním trhem, uvedené v Bílé knize, jsou i ty části sociálního zákonodárství, které fungování vnitřního trhu ovlivňují nebo které jsou nutným doprovodem jiných opatření, o kterých se hovoří jako o klíčových nástrojích, např. v oblasti práva společností. Na předchozích zasedáních Evropské rady bylo jasně řečeno, že přidružené země nesmějí sbližování v sociální oblasti zanedbávat, a že toto sbližování je podstatnou součástí jejich přípravy na vstup do Unie.

3.10 Totéž platí o legislativě týkající se životního prostředí. Politika životního prostředí a vnitřní trh se navzájem podporují. Smlouva usiluje o udržitelný růst a vysokou úroveň ochrany životního prostředí a stanoví, že požadavky na ochranu životního prostředí musejí být zahrnuty do formulování a uskutečňování opatření i v jiných oblastech. Komplexní přístup, který umožňuje udržitelnější křivku sociálního a hospodářského rozvoje, je životně důležitý nejen pro samo životní prostředí, ale i pro dlouhodobou úspěšnost vnitřního trhu.

3.11 Bílá kniha pokrývá legislativu, která se přímo dotýká volného pohybu zboží a služeb a ponechává stranou tu, která se týká znečišťování ze stacionárních zdrojů; hovoří spíše o procedurách než o produktech a vnitřního trhu se tudíž dotýká pouze nepřímo. Výsledkem je, že o většině zákonodárství z oblasti ochrany životního prostředí se nehovoří. Důležitá legislativa týkající se kvalitativních standardů pokud jde o ovzduší, vodu a ochranu přírody není do Bílé knihy zahrnuta vůbec a o strategii, pokud jde o odpady, se hovoří jen v omezené míře. Současný manévr týkající se vnitřního trhu bude proto muset být doplněn komplexnějším přístupem v oblasti životního prostředí, který je sám o sobě jedním z důležitých cílů.

3.12 Pokud jde o oblast energetiky, nelze sbližování v ní oddělit od aplikace pravidel hospodářské soutěže. Např. komunitární úprava státních subvencí je nezbytná, má-li se na integrovaném trhu energie zabránit narušování hospodářské soutěže. Rovněž legislativa týkající se průhlednosti cen musí být provázena aplikací pravidel upravujících hospodářskou soutěž, sankce nevyjímaje. Energetická politika je rovněž těsně spjata s politikou ochrany životního prostředí a dalšími. Bylo by např. sotva možné přijmout dovoz elektrické energie, pokud její výroba ve vyvážející zemi nerespektuje stejnou úroveň ochrany životního prostředí nebo jaderné bezpečnosti.

3.13 Další významnou oblastí je zemědělství, a to jak vzhledem k šíři právní úpravy, tak vzhledem k místu, které má v ekonomice mnoha zemí střední a východní Evropy. Řada stránek zemědělské politiky a legislativy nebyla v této Bílé knize probrána, protože spíše než s volným pohybem zboží souvisejí s opatřeními na podporu trhu. Ačkoli rozsah prostředků, vydávaných na podporu zemědělství a nástrojů, kterých se přitom používá, ovlivňuje vnitřní trh se zemědělskými produkty, není podstatný z hlediska účelu, kterým je dosažení a udržení volného pohybu. Zvláštní sdělení o zemědělství v rámci předvstupní strategie předloží Komise do konce roku. Bílá kniha se proto omezuje na oblasti veterinárního lékařství, ochrany zdraví rostlin, kontroly výživy zvířat a požadavků spojených s uváděním jednotlivých komodit na trh. Smyslem této legislativy je chránit spotřebitele, veřejné zdraví a zdraví zvířat a rostlin.

Prezentace legislativy o vnitřním trhu v Příloze

3.14 Informace o příslušné komunitární legislativě jsou v Příloze předloženy v podobě 23 rozborů jednotlivých odvětví. Některá odvětví jsou natolik široká, že byla rozčleněna do pododvětví. Každá oblast politiky je uvozena obecnou předmluvou k příslušnému odvětví; popisují se v ní základní cíle legislativy a metody, jichž se v ní užívá. Vysvětluje se zde, proč je legislativa nezbytná a ve většině případů také to, jak se během doby vyvíjela. Rovněž se objasňuje vztah vnitrostátního a komunitárního práva.

3.15 Podrobnější výklad každého odvětví má být pro přidružené země vodítkem při plánování jejich strategie postupného přibližování se komunitárnímu právu, jeho realizace a vynucování. Každý rozbor obsahuje zejména náznak posloupnosti, jak by se mohly přidružené země se sbližováním vyrovnávat a oddíl o podmínkách nezbytných k tomu, aby legislativa fungovala.

Návrh priorit při sbližování

3.16 Přestože každá část komunitárního práva je v zásadě významná a přístupu k Unii lze dosáhnout jedině převzetím komunitárního práva jako celku, považuje Komise za účelné navrhnout pro předvstupní fázi vhodnou posloupnost, v níž by přidružené země mohly přibírat legislativu pro každou z důležitých oblastí. Zdroje pro sbližovací manévr jsou ve Společenství i v přidružených zemích omezené - ať již jde o právnickou a jinou odbornou dovednost, čas, který má k dispozici parlament nebo o možnost zácviku. Tyto zdroje by se měly soustředit do oblastí, kde je jejich výsledný efekt největší.

3.17 Komise proto legislativu pro každé odvětví prezentovala způsobem, který odlišuje "klíčová opatření" od všech použitelných opatření; dále navrhuje rozdělit klíčová opatření na dvě etapy. Rozdělení na opatření I. a II. etapy naznačuje navrhované priority, které vyplývají ze samé logiky legislativy a slouží přidruženým zemím jako vodítko při stanovení nejúčinnějších postupů v jejich pracovních programech, které mají vést ke sbližování, realizaci a vynucování legislativy.

3.18 Opatření I. etapy byla obvykle vybírána tak, že se použilo nejméně jednoho z následujících kritérií:

- příslušná opatření vytyčují celkový rámec podrobnější právní úpravy;

- příslušná opatření se týkají základních principů nebo zakládají hlavní postupy, kterými se příslušné odvětví spravuje;

- opatření jsou podmínkou účinného fungování vnitřního trhu v tomto odvětví.

V některých oblastech patří mezi opatření I. etapy rovněž ta, která - mají-li být účinně uplatněna - vyžadují, aby se zaváděla zvlášť dlouho.

3.19 Pokud jde o přístup, kterého Komise užila, je třeba upozornit ještě na následující obecné rysy. Za prvé, mezi klíčová opatření patří v některých odvětvích i ta, která dosud Společenství nepřijalo, na nichž se však legislativně pracuje. Někdy je i do I. etapy zahrnuto mnoho opatření, která byla přijata teprve nedávno. To, že Společenství tato opatření přijalo nebo přijme v relativně pozdní etapě rozvoje vnitřního trhu nutně neznamená, že jejich význam pro země střední a východní Evropy je menší. Opatření, která jsou ve fázi přijímání, budou nejspíš součástí "acquis", kterou budou příští členské státy muset přijmout.

3.20 Za druhé, kritéria, kterých se použilo pro stanovení doporučené posloupnosti sbližovacích kroků v každé oblasti legislativy, se opírají o komplexní přístup k samotné legislativě, bez ohledu na ekonomické náklady či ekonomický prospěch, které její přijetí přinese. Ekonomickou dimenzi bude muset zvážit každý přidružený stát při vytyčování své strategie sbližování sám pro sebe.

3.21 Za třetí, naznačené priority se týkají analýzy každé oblasti legislativy zvlášť. Nebyl podniknut pokus vytvořit souhrnnou soustavu priorit, do které by se promítly soudy o tom, jaký význam má včasný krok v jednotlivých sférách legislativy. To je do jisté míry důsledkem postupu, popsaného v předchozím odstavci. Schází-li celková ekonomická analýza, neexistuje žádný jasný soubor objektivních kritérií, kterých by bylo možno užít ke stanovení priorit mezi jednotlivými odvětvími. Určité právní úpravy, o které v tomto manévru půjde, jako např. právo společností, je však třeba považovat za "stavební kameny", které jsou pro fungování tržního hospodářství nezbytně nutné; proto se jimi také přidružené země zabývaly už v ranějších etapách své ekonomické transformace. Priority, se kterými země střední a východní Evropy přistoupí k jednotlivým odvětvím, budou záviset na politické a hospodářské situaci každé přidružené země. Zde se musejí rozhodovat tyto země, nikoli Unie.

3.22 Za čtvrté, v několika málo oblastech nelze navzájem odlišené etapy vyčlenit, jelikož právní úprava, o kterou se zde jedná, tvoří určitý celek a přijetí kterékoli části, aniž by byl zároveň přijat zbytek, by k žádnému pozitivnímu výsledku nevedlo.

3.23 Za páté, je třeba poznamenat, že přehled právních úprav je podáván bez ohledu na to, čeho přidružené země už dosáhly, a to i v případech, kdy se o všech dá říci, že příslušnou legislativu již přijaly. To odpovídá přístupu, který Komise zvolila a při kterém jde o to, vytvořit obecnou příručku, kterou mohou použít všechny příští členské státy. Nadto není úkolem Bílé knihy vynášet soudy, jak konkrétní vnitrostátní právní úprava odpovídá komunitárnímu právu.

3.24 Konečně, nebyl sestaven žádný časový harmonogram. O něm rozhodne každá přidružená země zvlášť, s přihlédnutím ke své situaci a ke strategii, kterou zvolila.

Podmínky nezbytné k realizaci legislativy a k aplikaci sankcí

3.25 Hlavní problém, před kterým přidružené země při přebírání právní úpravy vnitřního trhu stojí, nespočívá ve sbližování právních textů, ale v přizpůsobení jejich správního aparátu a společnosti podmínkám, které musejí existovat, má-li legislativa fungovat. Jde o složitý proces, který vyžaduje vytváření a přizpůsobování nezbytných institucí a struktur, a zásadně nové vymezení odpovědnosti jak vnitrostátní správní a soudní soustavy, tak vznikajícího soukromého sektoru. Ve snaze pomoci zemím střední a východní Evropy při zvládání tohoto úkolu, byl do úvodu k Příloze zahrnut přehled různých struktur, zajišťujících účinné fungování komunitárního práva. V každé analýze jsou vyjmenovány příslušné vnitrostátní (či mezinárodní) struktury v odvětví, o které jde, a to na základě příslušných zkušeností v Unii.

3.26 Existence nezbytných donucovacích orgánů má zásadní význam, mají-li si být ostatní členové Společenství jisti, že se legislativa řádně realizuje. To, zda budou tyto správní a soudní struktury nebo struktury v soukromém sektoru řádně fungovat, závisí zase na existenci výcvikových a vzdělávacích zařízení pro ty, kdo v nich pracují. Poskytování tohoto výcviku a přenášení příslušných zkušeností, které Společenství v této oblasti nashromáždilo, bude jedním z hlavních úkolů sbližovacího manévru; podrobněji se o tom pojednává v kapitole 5.

Závěr

3.27 Příloha obsahuje soubor podrobných doporučení, jak by měly přidružené země postupovat při sbližování a realizaci právních úprav v každé z oblastí komunitárního práva, kterými se vnitřní trh spravuje. Jde skutečně o doporučení, nikoli o příkazy. Jednotlivé přidružené země mohou mít rozumné politické, ekonomické či obchodní důvody volit pořadí sbližovacích kroků jinak. Analýzy jsou přesto užitečné, protože poukazují na klíčová opatření, která je třeba přijmout a na to, co je nezbytné, mají-li být účinná

4. SITUACE V ZEMÍCH STŘEDNÍ A VÝCHODNÍ EVROPY

Úvod

4.1 Při přípravě Bílé knihy byla Komise v pravidelném styku s přidruženými zeměmi. Nejprve - v listopadu 1994 - svolala schůzku šesti zemí střední a východní Evropy, na které vyložila přístup, který navrhuje a obdržela národní zprávy každé z těchto přidružených zemí, v jakém stavu je jejich práce na sbližování, a komentáře k přístupu, který by se měl do Bílé knihy promítnout. V únoru a březnu tohoto roku měla Komise, v souladu se závěry přijatými v Essenu, dvoustranné konzultace se zeměmi střední a východní Evropy. Funkcionáři Komise navštívili všechna hlavní města; diskutovali o jednom odvětví po druhém a poskytovali orgánům zemí střední a východní Evropy aktuální informace o přípravě Bílé knihy. Diskuse se zaměřovaly především na opatření v rámci I. etapy a na potřebu vytvářet realizační a vynucovací struktury.

4.2 Kromě toho vede Komise soustavný dialog s každou přidruženou zemí v podvýborech pro sbližování, zřízených Evropskými dohodami. Tyto podvýbory umožňují shromažďovat informace o pokroku, kterého se v zemích střední a východní Evropy dosahuje. Přes tyto styky jsou informace, které má Komise k dispozici, i nadále neúplné. Mnoho nových zákonů nebylo přeloženo ani do jednoho z jazyků Společenství. Rozsah této legislativy často přesně neodpovídá rozsahu příslušné komunitární legislativy. To ztěžuje srovnávání. Tato kapitola se proto nesnaží předložit podrobný rozbor legislativy, která v jednotlivých zemích už existuje.

4.3 Při plánování příští technické pomoci v této oblasti je však nutno zhruba vědět, do jaké míry země střední a východní Evropy sblížily svou legislativu s legislativou Společenství a vytvořily struktury, které jsou pro realizaci a vynucování takové legislativy nezbytné, a v obecné rovině také zjistit, v čem mají tyto země problémy. Tato kapitola takový přehled poskytuje.

Pokrok při sbližování legislativy

4.4 Přidružené země v současnosti připravují a přijímají velké množství nových zákonů a celkově se snaží, aby tyto nové zákony odpovídaly právním předpisům Společenství. Evropskými dohodami jsou dokonce vázány, aby to "s maximálním úsilím zajišťovaly". Při přístupu k řešení úkolu sbližování legislativy se však každá ze zemí střední a východní Evropy rozhodovala, pokud jde o priority, po svém.

4.5 V jejich rozhodnutích se odrážejí hospodářské a politické reality, především rozvíjející se obchodní vztahy zemí střední a východní Evropy s Unií a jejich názory, které právní úpravy jsou v kontextu ekonomické transformace, resp. přípravy na přístup k Unii důležité. Reagovaly rovněž na seznam priorit při sbližování, o kterých se výslovně hovoří v Evropských dohodách. Některé z těchto zemí přijaly i další mezinárodní závazky, které ovlivňují jejich priority. Kromě toho některé přidružené země zahájily proces slaďování svého zákonodárství směřující k členství v Unii ve značném předstihu před ostatními. Z toho všeho vyplývá, že země střední a východní Evropy se navzájem značně liší objemem a druhem zákonných úprav, které přijaly a pořadím, ve kterém k úkolu přistupují.

4.6 Ve všech případech se země střední a východní Evropy začaly systematicky snažit vypracovávat programy sbližování legislativy, vytyčovat priority a prověřovat sladěnost svého práva s příslušným právem Společenství. Ve většině z nich už v rámci správních orgánů existuje mechanismus celkové koordinace. Při stanovení svých programů a vytyčování priorit se tyto země nacházejí v různých etapách. Ve většině zemí dojde k určitému vytyčení vnitrostátních priorit ještě před vydáním Bílé knihy. Modelové priority vyznačené v Příloze k tomuto dokumentu by tudíž měly vést v každé z přidružených zemí ke srovnávání a přehodnocování.

4.7 Celkově vypadá situace tak, že staré právní předpisy, přijaté někdy i před mnoha lety, existují vedle předpisů nových. V poměrně malém počtu odvětví je nová právní úprava téměř úplná, zatímco v jiných se s ní sice počítá, avšak neexistuje ani v podobě návrhů. V současnosti se návrhy mnoha zákonů připravují nebo čekají na přijetí v parlamentech. Pokrok, jehož bylo v jednotlivých oblastech dosaženo, neodpovídá nutně hospodářskému významu těchto oblasti.

4.8 V některých oblastech samy země střední a východní Evropy uznávají, že přijaté nebo připravované zákony nejsou zcela v souladu s příslušnými texty EU, a to buď v důsledku toho, že se tak vědomě rozhodlo (sbližování krok za krokem) nebo že to vyplynulo z pozměňovacích návrhů, předložených při projednávání zákonů v parlamentech. V některých případech byla účinnost nových zákonů záměrně pozastavena do doby, než Společenství přijme novou nebo pozmění dosavadní právní úpravu.

4.9 Ve většině oblastí vyhledávaly země střední a východní Evropy rady zvnějšku, často prostřednictvím programů PHARE. Obvykle se ohlížejí po vzorech z jednoho či více členských států. Při přípravě a formulaci právních úprav někdy radí Společenství a funkcionáři jednotlivých států, často však také poradci.

4.10 Ve většině přidružených zemí, ne však ve všech, jsou parlamenty zahlceny a věci se protahují. Legislativní břímě je značné, změny jsou často zásadní, předmět úpravy je někdy cizí a neznámý, dodatků a novel k textům je mnoho a postupuje se pomalu. V zemích střední a východní Evropy, stejně jako kdekoli jinde, se mění vlády a politické priority; i to může proces přibližování komplikovat a prodlužovat.

Sbližování právních úprav a ekonomická reforma

4.11 Přidružené země dosud zcela nevyřešily složitý a citlivý problém, jak sladit programy svého napojování na Unii s potřebou stabilizovat ekonomické reformy. Problém, se kterým se země střední a východní Evropy setkávají, lze osvětlit několika příklady:

- v oblasti finančních služeb legislativa vnitřního trhu posiluje požadavky, diktované opatrností a vede k deregulovanějším trhům. Taková změna regulace, pokud by k ní došlo příliš brzy, by mohla vážně oslabit finanční subjekty ve střední a východní Evropě, protože většina z nich se stále musí vypořádávat s dědictvím nedobytných pohledávek z půjček;

- ve sféře daní se tempo sbližování bude muset přizpůsobit vytváření různých základů, ze kterých se vypočítává daň a respektovat potřebu dočasných daňových stimulů, kterými by se napravily zděděné poruchy v rozdělování zdrojů;

- liberalizace toků kapitálu bude podmíněna dosažením celkové makroekonomické stability, aby bylo možno se vyhnout nebezpečí nevyrovnatelných úniků kapitálu a obtížím s platební bilancí. Takové stabilní makroekonomické prostředí je pochopitelně spjato s řadou klíčových aspektů transformačního procesu, jakými jsou např. zdravé veřejné finance nebo úspěch procesu restrukturalizace.

Jednotlivá odvětví

4.12 Nejde zde o to, probírat odvětví po odvětví, avšak některé konkrétní pozitivní výsledky nebo naopak problémy stojí na zmínku.

4.13 Všechny země střední a východní Evropy přijaly jako součást svého přechodu na tržní hospodářství základy práva společností. To se obvykle řídilo vzorem toho nebo onoho členského státu a tudíž v zásadě odpovídá požadavkům Společenství; ve většině případů však nepokrývá celou oblast, kterou by pokrývat mělo. Nediskriminační zacházení s cizinci a cizími právnickými osobami bylo ve většině případů - vzhledem k zájmu přilákat investice ze zahraničí - vyřešeno uspokojivě. Totéž lze zhruba říci o finančním výkaznictví (účetnictví), kde se vyhovělo požadavkům, obsaženým ve třech hlavních směrnicích EU; tento problém je však třeba dořešit.

4.14 Z podobných důvodů se jednou z priorit stalo přijetí hlavních zákonů v oblasti finančních služeb. Bankovnictví je celkově v předstihu před pojišťovnictvím; dokud jsou však omezení pohybu kapitálu z makroekonomických důvodů nezbytná a banky zůstávají zatíženy nevymahatelnými pohledávkami z půjček poskytnutých v minulosti, existují jisté meze, kam až mohou země střední a východní Evropy jít. Velké množství zákonů se v této oblasti projednává.

4.15 Dvě oblasti, ve kterých bylo dosaženo značného pokroku, představují nepřímé daně a cla. Všechny země střední a východní Evropy zavedly daň z přidané hodnoty a ta v řadě případů zhruba odpovídá požadavkům Společenství. Jde o příklad oblasti, v níž bylo mnohého dosaženo právě proto, že systém měl tu výhodu, že začínal od nuly. Většina zemí střední a východní Evropy zatěžuje spotřebními daněmi hlavní kategorie produktů, na které se vztahuje komunitární právo. Některé sazby bude třeba snížit - to se však bude řešit opatrně s ohledem na rozpočtové příjmy.

4.16 V oblasti cel docházelo po rychlém rozvoji obchodu s EU ke slaďování. Byly přijaty vnitrostátní sazebníky, opírající se o Sladěný systém a v rámci Evropských dohod dochází postupně k dalšímu slaďování s Kombinovaným sazebníkem Společenství. Byly už navázány těsné styky mezi celními orgány, a to jak pod záštitou Evropskými dohodami zřízených podvýborů pro spolupráci v oblasti cel, tak i v důsledku technické pomoci, poskytované v rámci programu PHARE. Plná shoda před vstupem však rozhodně není nutná.

4.17 Obchodní zřetele rovněž podnítily úsilí o slaďování průmyslových (technických) norem. Zdá se, že požadavky, které v této oblasti legislativa klade, jsou známé a všechny země střední a východní Evropy zahájily proces přizpůsobování se normám EU; toho se však často dosahuje prostřednictvím stávajících mechanismů, které byly původně vytvořeny pro to, aby vypracovávaly spíše obligatorní technologické předpisy než fakultativní standardy. Mnoho práce, zejména na úrovni samotného průmyslu, je třeba ještě vykonat, než se dosáhne úplné konvergence. Pokusy převzít velký komplex právních úprav jediným předpisem v mnoha případech pokrok zpomalují. Kromě toho značné mezery - které stále ještě existují v oblasti stanovení, zda to či ono normě odpovídá nebo ne - mohou snahy o připojení narušovat. Možnost uzavírat Dohodu o vzájemném uznávání, kterou Evropské dohody nabídly, podnítí další úsilí na tomto poli. (Této oblasti se budeme dále věnovat v následujícím oddílu, který se týká pokroku při vytváření realizačních a vynucovacích struktur.)

4.18 V pokroku, kterého bylo dosaženo v oblasti zemědělství (v níž se legislativa, důležitá pro vnitřní trh, zabývá obory veterinárního lékařství, zdraví rostlin a výživy zvířat a zemědělskými komoditami jako je např. víno, na které se při jejich uvádění na trh vztahují zvláštní standardy), se odráží jak význam, který toto odvětví v ekonomice příslušné přidružené země má, tak to, jak příslušná země sleduje své konkrétní zájmy pokud jde o určité výrobky. V několika přidružených zemích jsou bezprostřední prioritou takové základní otázky, jako pozemková reforma, přestože sbližování legislativy, která ovlivní podmínky obchodování, se také obecně přikládá značný význam. Ve všech zemích střední a východní Evropy započala privatizace, včetně činností, které, pokud jde o zemědělství, mají tu pozitivní, tu negativní vliv; musí však být dokončena. Většina zemí střední a východní Evropy své zemědělství v určité míře podporuje, avšak míra ochrany hranic je stále ještě nízká. To se může změnit realizací úmluvy GATT. Všechny země střední a východní Evropy vedly v té či oné míře jednání s Komisí, která měla dospět k dohodám o rovnocennosti veterinárních kontrol, kontrol týkajících se zdraví rostlin a kontrol výživy zvířat. Tyto dohody, přestože zdaleka nedosáhnou toho, co se požaduje v kontextu vnitřního trhu prostého hranic, budou důležitým krokem správným směrem. Společenství jedná o tom, aby se Evropské dohody přizpůsobily jeho rozšíření a výsledkům Uruguayského kola.

4.19 V oblasti dopravy se podnět, který daly Evropské dohody, projevil zvlášť výrazně. Konkrétní návrhy uzavřít dvoustranné úmluvy s některými zeměmi střední a východní Evropy v některém z druhů dopravy byly už Radě předloženy a v jednom případě bylo dosaženo shody. Tím se otevřou perspektivy vstupu na trh a vytvoří se podmínky, za kterých lze nabízet služby mezinárodní dopravy. Tyto úmluvy se stanou silným stimulem, aby se ještě před přístupem sladila právní úprava. Účast zemí střední a východní Evropy na různých mezinárodních úmluvách jistě pomůže procesu sbližování.

4.20 Pokud jde o sektor energetiky, je situace v různých zemích různá; obecně je tento sektor stále ještě výrazně ovládán veřejnoprávními monopoly. Přestože se s mnoha právními předpisy počítá, případně jsou ve stadiu návrhů, je třeba v tomto sektoru ještě hodně vykonat. Restrukturalizace stávajících struktur jak pokud jde o právo, tak pokud jde o realitu, bude mít dalekosáhlé ekonomické a sociální důsledky.

4.21 To platí poněkud méně, pokud jde o sektor telekomunikací, kde byly vytvořeny zvláštní regulativní orgány a přinejmenším v některých přidružených zemích byla provedena určitá liberalizační opatření. Praxe investorů, kteří usilují o státní záruky půjček a o velkorysé státní záruky pokud jde o dobu, na kterou se jim poskytnou zvláštní či výlučná práva, a kterým se těchto záruk také dostává, může bránit brzkému dosažení souladu s komunitárními pravidly hospodářské soutěže. V úsilí o dosažení souladu s komunitární legislativou často pomáhá účast na práci mezinárodních orgánů. Obdobného pokroku bylo dosaženo na cestě ke sblížení v sektoru audiovize.

4.22 Politika hospodářské soutěže je v období ekonomické transformace zvláště důležitá. Hlavní pravidla jsou stanovena Evropskými dohodami. V Evropských dohodách jsou rovněž obsaženy lhůty pro dosažení shody o realizačních pravidlech a ustanovení, že přidružené země budou své zákony o hospodářské soutěži dále přizpůsobovat právním předpisům Unie. V této souvislosti jsou země střední a východní Evropy povinny převzít zásady politiky Společenství; struktury pro sledování jejich realizace a aplikace sankcí však mohou přizpůsobit, aby co nejlépe sloužily svému účelu. Po vstupu do EU převezme Komise některé úkoly, za které zatím odpovídají přidružené země.

4.23 V oblasti duševního vlastnictví je pokrok různý, přestože země střední a východní Evropy projevily zájem o vývoj právní úpravy v Unii a velmi chtějí svou legislativu modernizovat. Významného pokroku bylo dosaženo, pokud jde o průmyslové vlastnictví, zejména o patenty a ochranné známky. Určitá práce byla rovněž vykonána v oblasti legislativy upravující autorské právo a práva autorskému právu příbuzná.

4.24 Celkový obraz legislativy týkající se životního prostředí je velmi nevyrovnaný a přidružené země si jsou velmi dobře vědomy, co to bude nejspíš stát, jestliže svou ochranu zvýší až na úroveň ve Společenství. V některých případech jsou ovšem jejich přípravné práce na nové právní úpravě, včetně té, která se týká konkrétních výrobků, v relativně velmi pokročilém stadiu.

4.25 V oblasti sociální politiky se přidružené země domnívají, že jejich legislativa téměř odpovídá standardům EU a zdá se, že této oblasti přikládají značný význam. Ve většině zemí střední a východní Evropy se klade důraz na legislativu o bezpečnosti a ochraně zdraví při práci. I zde jsou ovšem určujícím faktorem náklady, a bude třeba vidět, zda i právní předpisy dnes platné lze účinně realizovat.

4.26 Všechny země střední a východní Evropy uznaly, že ochrana spotřebitelů jako součást jejich přechodu k tržnímu hospodářství vyžaduje určité legislativní zásahy. Fungování vnitřního trhu je přinejmenším zčásti dáno tím, jak se budou právní úpravy této oblasti sbližovat. Uznání práv spotřebitelů, která zajišťují jejich účast na rozhodování, se nadto chápe i jako příspěvek ke stabilizaci demokratické společnosti přidružených zemí. Zvláštní právní úpravy týkající se spotřebitelů byly přijaty, resp. se připravují, ve všech zemích střední a východní Evropy a některým stránkám ochrany spotřebitelů se často věnují i jiné zákony, ať již oborové nebo průřezové.

Realizační a donucovací struktury

4.27 Získat úplný obraz pokroku, kterého země střední a východní Evropy dosáhly při vytváření realizačních a donucovacích struktur, je zvláště obtížné. Komise při svých stycích s přidruženými zeměmi tuto stránku předvstupního procesu zvlášť zdůrazňovala. Zlepšovat informovanost v této oblasti bude důležitou součástí úkolů, kterým se bude třeba věnovat po zveřejnění Bílé knihy a v souvislosti s přípravou a předáváním celkové technické pomoci s tím spojené.

4.28 V tomto stadiu lze proto učinit jen několik obecných poznámek o tom, čeho země střední a východní Evropy dosud dosáhly a o některých potížích, na které přitom narazily. Celkový obraz je takový, že vytváření, obsazování a zprovozňování všech nezbytných správních struktur zaostává za samotným legislativním procesem. Situace se v jednotlivých zemích i v jednotlivých odvětvích liší, všeobecně se však pociťuje potřeba vyvinout v tomto směru větší úsilí.

4.29 Zvláštním problémem, před nímž země střední a východní Evropy stojí, a který dnešní členské státy nepoznaly, je přechod k tržnímu hospodářství. Ve zralých tržních ekonomikách už existuje mnoho struktur, nezbytných k zajišťování toho, že povinnosti vyplývající z komunitárního práva jsou beze zbytku plněny, jednotlivci si jsou obvykle vědomi svých práv a přístup ke spravedlnosti je zajištěn. Pokud jde na druhé straně o přidružené země, je často zapotřebí nových či přizpůsobených struktur a změn v soustavě soudů.

4.30 Pokud jde o stavební kameny tržního hospodářství, začaly všechny země střední a východní Evropy vytvářet nové struktury počátkem 90. let. Ústavní změny vytvořily nezávislé soudnictví a celá soustava soudů těchto zemí se postupně reformuje. V některých případech je zapotřebí dalších změn, aby byla zajištěna nezávislost soudců a zvýšila se jejich kvalita. Ve všech zemích střední a východní Evropy se naráží na problém nedostatku prostředků na soudnictví; to vede k tomu, že soudy a správní tribunály jsou přetíženy a že rychlý přístup ke spravedlnosti není zdaleka zajištěn. Soudnictví v přidružených zemích stojí rovněž před novými úkoly. Duševní vlastnictví se často uvádí jako oblast, která bude klást nové požadavky jak pokud jde o výchovu a vzdělávání, tak pokud jde o přizpůsobení procesních pravidel, aby se věci dostávaly rychleji k soudu. Orgány některých zemí střední a východní Evropy také přiznávají, že je třeba změnit právní úpravu přístupu k soudům a doplnit legislativu v takových oblastech, jako je např. ochrana spotřebitelů.

4.31 Pokud jde o hlavní ekonomické struktury, všechny země střední a východní Evropy mají veřejné podnikové rejstříky a věstníky, ve kterých se zveřejňují informace o obchodních společnostech. Některé mají rovněž dozorčí orgány bank, úřady registrující práva k duševnímu vlastnictví atd. Situace se však různí a dokonce ani tam, kde byly instituce vytvořeny, nelze vždy nalézt kvalifikovaný personál, který by v nich pracoval. Celkově tyto instituce nutně trpí nedostatkem zkušeností. V této souvislosti může při rozvíjení nezbytné kvalifikace napomoci TEMPUS, činnost Evropské nadace pro vzdělání a výcvik a účast zemí střední a východní Evropy na programech LEONARDO a SOCRATES.

4.32 V některých případech lze užít existujících struktur. Příkladem jsou veterinární služba a inspektoráty sledující zdraví rostlin. I zde je ovšem třeba modernizovat vybavení i služby a rozšířit tyto služby na celé území státu. Existují rovněž laboratoře pro zkoušení a měření průmyslových výrobků; i ty však často potřebují modernější vybavení. Pokud jde o současný vývoz do EU, bylo už ověřeno, že určité struktury vyhovují standardům Společenství; jde např. o jatky, na nichž se připravuje maso a vyrábějí masné výrobky určené na vývoz. Příprava na začlenění do vnitřního trhu však znamená, že všechny tyto struktury je třeba dovést na žádoucí úroveň.

4.33 V oblasti technických norem může přechod z obligatorních norem na fakultativní, opírající se o legislativu, která stanoví zásadní požadavky, způsobit obtíže, stejně jako je může způsobit úprava, která bude požadovat, aby výrobci na svou vlastní odpovědnost potvrzovali, že jejich výrobky odpovídají standardům. Tyto změny vyžadují nejen nové struktury, ale i nové myšlení. Změny zůstanou formální a nepovedou k žádoucímu výsledku, jestliže se nezmění postoje jak těch, kdo regulují, tak těch, kdo podnikají.

4.34 Zajištění toho, že nový řád bude v rozsáhlé míře pochopen, bude rozhodně v řadě oblastí důležitou stránkou problému. Např. v oblasti veřejných služeb se trh prakticky neotevírá, přestože základní právní úprava již existuje, a to proto, že firmy si dosud neosvojily, že mají skutečnou šanci vyhrát v soutěži o kontrakty, stejně jako staré monopoly dosud nepochopily, že mohou o kontrakty přijít. V obou případech se podniky neúčastní konkurzů. Podobně se začala přijímat právní úprava na ochranu spotřebitelů; často zůstává na papíře, nechápou--li spotřebitelé svá práva, resp. neexistují-li mechanismy, jejichž prostřednictvím by je mohli uplatnit.

Závěr

4.35 Všechny přidružené země se vážně snaží zorganizovat sladěný sbližovací manévr, zejména v oblasti vnitřního trhu. Úkol, který před nimi stojí, je však dalekosáhlý a složitý a bude vyžadovat výjimečné úsilí koordinovat, a neochabující vůli zhostit se úkolu. Existuje prostor pro posilování úlohy různých meziresortních koordinačních mechanismů, které už byly vytvořeny, a pro ráznější přístup k programování a vytyčování priorit.

4.36 Unie musí rozšířit a přizpůsobit svou odbornou pomoc, kterou odpoví na problém přípravy zemí střední a východní Evropy na začlenění do vnitřního trhu. Zejména proto musí Společenství prohloubit svou znalost situace na místě. To si vyžádá sladěné úsilí, při kterém se v plné míře využije dostupných informací pocházejících jak od zemí střední a východní Evropy, tak od Komise a členských států. Těmito otázkami se dále zabývá následující kapitola.

5. ZVLÁŠTNÍ TECHNICKÁ POMOC

Úvod

5.1 Prezentací příslušných oblastí komunitárního práva se má tato Bílá kniha především stát vodítkem při organizaci legislativních prací a popsat a vysvětlit funkce struktur, které jsou nezbytné pro účinnou realizaci vnitrostátního práva. Tím se zemím střední a východní Evropy pomůže, aby své přípravy na začlenění do vnitřního trhu zaměřily na to, co je podstatné a zajistily, že legislativní změny skutečně pozitivně ovlivní ekonomiku. Přidružené země se vyjádřily, že chtějí vzít doporučení, v Bílé knize obsažená, v úvahu při konečném stanovení své vnitrostátní strategie začleňování do vnitřního trhu a při definitivním vytyčování svých priorit.

5.2 Bílá kniha chce, jak bylo naznačeno v kapitole 3, přispět i tím, že se stane vodítkem při obsahovém vymezování technické pomoci a jejím organizování. Jak zajistit, aby se analytický přínos Bílé knihy promítl do komplexní a účinné pomoci, která v odpověď na potřeby, plynoucí z vnitrostátní strategie jednotlivých zemí střední a východní Evropy, zahrne jak legislativu, tak struktury - to je obsahem této kapitoly.

Strategie pro přidružené země

5.3 Úkol přijmout, realizovat a sankcemi podepřít zákony, které budou odpovídat požadavkům vnitřního trhu, mohou zvládnout jedině samy přidružené země. Ty v rámci své předvstupní a sbližovací strategie vypracovávají každá svůj vlastní program přebírání a realizace právní úpravy vnitřního trhu. Měly by přihlédnout k doporučením obsaženým v Bílé knize, pokrýt všechna odvětví, která jsou důležitá pro fungování vnitřního trhu a věnovat pozornost správním a organizačním stránkám aplikace a prosazování příslušných právních úprav.

5.4 Každá přidružená země odpovídá za to, že zkoordinuje své žádosti o pomoc a poskytne informace o tom, jakého pokroku dosahuje při uvádění Bílé knihy v život; jedině tak zajistí, že pomoc ze strany Unie, členských států a dalších orgánů a organizací bude sladěná a že jedna pomoc zvýší význam a účinnost druhé.

Koordinovaná reakce Unie

5.5 Hlavním cílem Unie musí být zorganizování technické pomoci v této rozsáhlé a různorodé oblasti tak, aby se co nejlépe využilo zdrojů, kterých je nedostatek. Finanční prostředky nejsou neomezené a technické znalosti, o které se přidružené země musejí opírat, se soustředí u poměrně malého počtu funkcionářů a odborníků, většinou v členských státech. Unie poskytuje už dnes technickou pomoc, zejména prostřednictvím PHARE; tuto pomoc je nyní třeba rozšířit a přizpůsobit doporučením, obsaženým v této Bílé knize. Vhodně mohou přispět i další programy Společenství, otevřené přidruženým zemím, i pomoc, poskytovaná členskými státy a soukromými organizacemi. Zvláště je třeba se zaměřit na to, aby všechno toto úsilí vedlo, ve smyslu sčítacího efektu, k lepším výsledkům a aby bylo náležitě zacíleno. Rozsáhlejší výměna informací a větší obeznámenost s vývojem v přidružených zemích a s pomocí, která se nabízí, napomůže, aby se poptávka a nabídka navzájem vyrovnávaly a aby tam, kde se zjistí společné potřeby, byla také poskytována společná pomoc.

Zvláštní technická pomoc

5.6 Technická pomoc Unie by se měla týkat jak sestavování programů legislativních prací a navrhování jednotlivých právních úprav, tak realizace a vynucování legislativy. Součástí pomoci by měly být:

- pomoc při odhalování nákladů a přínosů, spojených s různými postupy při sbližování;

- přímý a rychlý přístup k úplným, aktuálním právním předpisům a judikatuře EU a překladatelské služby;

- "linka důvěry" na straně Unie, na kterou by bylo možno se obracet s žádostmi o pomoc při řešení konkrétních problémů, spjatých s právní úpravou a její aplikací;

- rady právníků a jiných odborníků o právním řádu Unie, výkladu právních předpisů Společenství a přípravě vnitrostátních norem;

- informace o mechanismech členských států na poli realizace a vynucování právních úprav a přímé poznatky o jejich fungování, zprostředkovávané účasti na programech stáží;

- přístup ke správnímu, jazykovému a jinak odborně zaměřenému vzdělávání a výcviku;

- informace o fungování vnitřního trhu, určené jak ekonomickým subjektům působícím v jednotlivých odvětvích, tak i veřejnosti.

Při opatřeních souvisejících s pomocí by se mělo přihlédnout k tomu, že pomoci se musí dostat jak vnitrostátním parlamentům, tak vnitrostátním správním orgánům. Poslanci, stejně jako pracovníci aparátu, který v parlamentech působí, požadují informace o strukturách, které jsou nezbytné pro realizaci a vynucování nových zákonů, a o komunitárním právu, které se má přebírat.

5.7 Bylo by také vhodné, aby Unie zajistila, že již existující programy Společenství, které jsou speciálně uzpůsobeny napomáhat fungování vnitřního trhu, např. KAROLUS (zabývající se stážemi funkcionářů, kteří odpovídají za realizaci komunitárního práva), MATTHAEUS (obdobný program, který se týká cel), MATTHAEUS TAX (zaměřený na nepřímé daně) apod., byly otevřeny účastníkům ze zemí střední a východní Evropy. Konkrétní formy, jak to zajistit, i rozpočtové důsledky, které by to mělo, budou obsahem zvláštních návrhů Komise. Přípravě zemí střední a východní Evropy na vnitřní trh napomohou rovněž vzdělávací a výcvikové projekty, vypracované v rámci programu LEONARDO a Evropské nadace pro vzdělání a výcvik.

Mechanismy poskytování pomoci

Vnitrostátní programy

5.8 Pro každou přidruženou zemi se stanoví vnitrostátní rámcové programy sbližování s právní úpravou vnitřního trhu, které budou zajišťovat návaznost všech programů PHARE, důležitých z hlediska cílů vytyčených Bílou knihou.

5.9 Vnitrostátní programy v každé přidružené zemi budou podřízeny orgánu, který odpovídá za pomoc a koordinaci v rámci předvstupní strategie. O fungování vnitrostátních programů se budou podávat zprávy Radě přidružení a příslušným strukturám, zřízeným Evropskými dohodami.

5.10 Příprava programů PHARE na pětileté období, počínající letošním rokem, už značně pokročila. Komise vyzve každou přidruženou zemi k jednání, ke kterému by mělo dojít po vydání Bílé knihy co nejdříve, a které by ve světle Bílé knihy mělo pomoci vyjasnit program a priority v jednotlivých přidružených zemích. Dosavadní vnitrostátní rámcové programy reformy a sbližování práva je možno na základě výsledků těchto jednání pozměnit.

Úřad pro výměnu informací o technické pomoci

5.11 Určitou pomoc potřebují všechny přidružené země. Ve snaze reagovat na tuto potřebu chce Komise zřídit Úřad pro výměnu informací o technické pomoci, financovaný multilaterálním programem PHARE. Úřad bude sídlit v Bruselu a bude jej řídit Komise. Bude zajišťovat výměnu informací a pomáhat, aby se přidruženým zemím dostávalo příslušných služeb. Bude přispívat k tomu, aby pomoc byla co nejkvalifikovanější, aby se náklady na ni využívaly co nejefektivněji a aby přicházela od různých orgánů jak veřejného, tak soukromého sektoru.

5.12 Pomoc, kterou bude Úřad zajišťovat, zahrne komunitární právo, jeho přínos pro vnitrostátní právo, právnické názvosloví, překlady, výcvik a výměny, včetně krátkodobých stáží v orgánech Komise a v příslušných orgánech členských států. Úřad nadto poslouží jako "linka důvěry", resp. jako středisko, na které se lze obracet s žádostmi o zajištění odborných poradců.

5.13 Úřad bude centrem rad a předávání zkušeností o právních úpravách a realizačních strukturách, zejména prostřednictvím rámcových dohod PHARE; zřídí skupinu expertů Komise i členských států, kteří mají potřebné znalosti a zkušenosti v jednotlivých oblastech. Jeho služeb budou moci využívat rovněž programy, uskutečňované na vnitrostátních úrovních.

5.14 Bude vytvořena databáze informací, přicházejících od Komise, členských států, přidružených zemí a soukromého sektoru, aby se dosáhlo transparentnosti a předešlo duplicitám. Databáze bude přístupná všem zainteresovaným stranám.

5.15 Prostřednictvím databáze bude Komise zprostředkovávat všechny nezbytné informace o pomoci, která se nabízí v rámci PHARE a dalších programů Společenství, otevřených zemím střední a východní Evropy. Komise rovněž zřídí databázi informací o pokroku, kterého země střední a východní Evropy dosahují při realizaci této Bílé knihy, a to zejména v těch oblastech, ve kterých se poskytuje pomoc. Komise vyzývá přidružené země, členské státy a všechny ostatní, kteří pomoc poskytují, aby jí dodali podrobné informace.

Koordinace a monitorování

5.16 O činnosti uvedeného Úřadu bude Komise podávat výborům a podvýborům pro přidružení, ustaveným na základě Evropských dohod, pravidelné zprávy.

5.17 Na základě zpráv o činnosti Úřadu a informací, shromážděných v databázi, se bude pomoc koordinovat a monitorovat, a to s členskými státy prostřednictvím Řídícího výboru PHARE, bilaterálně s přidruženými zeměmi prostřednictvím příslušných struktur, zřízených Evropskými dohodami, případně - půjde-li o otázky, dotýkající se několika nebo všech přidružených zemí - v rámci strukturovaných vztahů.

6. ZÁVĚRY

6.1 Přechod střední a východní Evropy na politické a hospodářské systémy srovnatelné se systémy v Evropské unii je složitý proces. Jeho součástí je posilování demokracie a občanské společnosti, realizace rozumné makroekonomické politiky, privatizace a restrukturalizace hospodářství, právní a institucionální změny a liberalizace obchodu, směřující k volnému obchodu s Unií a sousedními zeměmi. Přestože je situace v každé zemi jiná, tento proces transformace už probíhá.

6.2 Hlavní odpovědnost za úspěch tohoto procesu mají přidružené země. Na základě strategie, dohodnuté v Essenu, však Unie zajišťuje další pomoc a podporu, zahrnující mj. těsnější pracovní kontakty s jejími vlastními institucemi, přizpůsobování priorit PHARE měnícím se potřebám, a nové výrazné úsilí, zaměřené na přípravu přidružených zemí na budoucí začlenění do vnitřního trhu.

6.3 Tato Bílá kniha je počátkem tohoto procesu a skýtá přidruženým zemím vodítko při přizpůsobování jejich právních struktur těm, které jsou pro budoucí účast na vnitřním trhu nezbytné. Vytyčuje logickou posloupnost přijímání nutných opatření a umožňuje přidruženým zemím, aby své programy, spjaté s vnitřním trhem, přizpůsobovaly vlastním ekonomickým a reformním prioritám. Umožní Unii také poskytovat podporu, které je nejvíce zapotřebí, a to na základě zkušeností, nashromážděných v institucích Unie, v členských státech a v soukromém sektoru. Navrhovaný Úřad pro výměnu informací o technické pomoci značně usnadní poskytování cílené pomoci ze strany PHARE a zpřístupní zdroje poznání a zkušeností členských států.

6.4 Postupné přejímání legislativy vnitřního trhu a zřizování struktur nezbytných pro její realizaci a vynucování v členských státech podpoří proces ekonomické reformy. Očekává se, že významně napomůže podnikání a obchodu v přidružených zemích i v Unii. Postupné odstraňování překážek zvýší konkurenceschopnost a umožní rozvoj obchodu. Doporučení, obsažená v Bílé knize, která se týkají hospodářské soutěže, sociální politiky a politiky ochrany životního prostředí, jsou nezbytná pro fungování vnitřního trhu a zajistí - budou-li promítnuta do legislativy - že připojování bude vyrovnané. Připojení k vnitřnímu trhu je třeba odlišit od vstupu do Unie, jehož součástí bude přijetí acquis communautaire jako celku.

6.5 Vedle konkrétního procesu, který uvede do pohybu, podnítí Bílá kniha širší proces integrace přidružených zemí a Unie, a stane se stimulem podnikání. To už Komise naznačila ve svém Sdělení z 13. července 1994, které se zabývalo předvstupní strategií: "jakmile (přidružené země) uspokojivě naplní politiku hospodářské soutěže a pomoci ze strany státu, a jakmile aplikují i další oblasti komunitárního práva, spjatého se širším trhem, bude moci Unie rozhodnout o postupném omezování obrany vůči výrobkům příslušných zemí; bude totiž mít záruku, že hospodářská soutěž nebude nekalá ve srovnání s tou, která existuje uvnitř vnitřního trhu".

6.6 Proces zahájený Bílou knihou rovněž usnadní podnikání, jelikož vytvoří příznivé podmínky pro uzavírání dohod o vzájemném uznávání testů, jimiž se zjišťuje, zda výrobky odpovídají ustáleným technickým normám. Smyslem těchto dohod bude zajistit vzájemnou akceptaci osvědčení a zpráv, ať už je vydávají příslušné orgány kontrolující dodržování technických norem, působící v rámci Unie nebo v přidružených zemích. Jednání o vzájemném uznávání bude možno zahájit tehdy, budou-li postupy ústavů, které vydávají osvědčení, zkušeben a podobných orgánů přidružených zemí sladěny s postupy ústavů, zkušeben a orgánů v Unii. Bílá kniha poskytuje vodítko, jak toho dosáhnout. Zvýšená technická pomoc v těchto specializovaných oblastech, poskytovaná prostřednictvím PHARE, bude následovat.

6.7 Postupné začleňování přidružených zemí do vnitřního trhu podpoří ekonomickou reformu a vytvoří prostředí, příznivé pro hospodářskou integraci. Sníží se rovněž náklady na veřejnou správu a na podnikání v příslušných zemích a v Unii. Komise má v úmyslu analyzovat potenciální přínosy a předložit výsledky této analýzy institucím Unie a přidruženým zemím.

6.8 Proces začleňování do vnitřního trhu už začal, a to konzultacemi, spoluprací a pomocí v rámci Evropských dohod, PHARE a při přípravě této Bílé knihy. Jakmile bude Bílá kniha zveřejněna a Evropská rada k ní zaujme stanovisko, měly by se - podle názoru Komise - dále uskutečnit uvedené kroky, směřující k realizaci doporučení obsažených v Bílé knize.

6.9 Komise:

předá přidruženým zemím - v jazyce každé z nich - Bílou knihu a závěry, které k ní přijme Evropská rada; bude konzultovat s každou z přidružených zemí vnitrostátní programy realizace doporučení obsažených v Bílé knize, přizpůsobování a rozšiřování technické pomoci a vnitrostátní koordinace kroků týkajících se všech otázek, o nichž se v Bílé knize hovoří; vytvoří Úřad pro výměnu informací o technické pomoci, o kterém je řeč v kapitole 5, a to s podporou nového multilaterálního programu PHARE; zajistí, aby se prostřednictvím poradního výboru pro vnitřní trh a PHARE koordinovala v rámci Unie technická pomoc a sledoval se pokrok při realizaci doporučení, obsažených v Bílé knize; bude přidružené země průběžně informovat o změnách v legislativě vnitřního trhu; bude dále pokračovat v přípravách na rozšíření programů KAROLUS a MATTHAEUS na přidružené země a zkoumat, jak těmto zemím otevřít příslušné další programy; doporučí, jak zapojovat přidružené země do činnosti odvětvových poradních orgánů a zvyšovat tak míru jejich porozumění pro fungování vnitřního trhu; povede ekonomickopolitický dialog s přidruženými zeměmi o propojenosti a vzájemné návaznosti zapojování do vnitřního trhu a širšího procesu transformace, a to v rámci strukturovaných vztahů s institucemi Unie; bude o dosaženém pokroku podávat pravidelné zprávy Radě vnitřního trhu, Radě pro obecné záležitosti a Evropské radě, a to po přípravných schůzkách se zástupci přidružených zemí.

6.10 Přidružené země se vyzývají, aby

určily, kdo bude koordinovat všechny záležitosti týkající se realizace doporučení obsažených v Bílé knize; vypracovaly vnitrostátní programy realizace těchto doporučení; nezbytné rady a pomoc jsou jim k dispozici prostřednictvím PHARE; spolu s Komisí zhodnotily, co bylo dosud při sbližování legislativy vykonáno i pomoc s tím spojenou, aby jedno i druhé bylo možno přizpůsobit požadavkům vnitrostátních programů; zařízení, která poskytne navrhovaný Úřad pro výměnu informací o technické pomoci, v plné míře využily k podpoře svého úsilí o sbližování, realizaci a vynucování právní úpravy volného trhu.

6.11 Členské státy se vyzývají, aby

poskytly odborné rady týkající se přebírání komunitární legislativy volného trhu do vnitrostátního práva a struktur, nezbytných k její realizaci a vynucování; prostřednictvím řídícího výboru PHARE a Úřadu pro výměnu informací o technické pomoci připravily informace o tom, jakou pomoc samy poskytují a jakou technickou pomoc mohou ještě poskytnout; plánovanou pomoc koordinovaly prostřednictvím mechanismů, o nichž byla řeč výše, a tak zajišťovaly, že podpora z různých zdrojů bude účinná a bude na sebe navazovat.

Zdroj: www.euroskop.cz

Datum: červen 1995