Státní dotace americkým farmám a jejich vliv na přizpůsobování zemědělské produkce a na ekonomiku venkova

BULLETIN VÚZE

č. 7/2001

Výzkumný ústav zemědělské ekonomiky Praha

Státní dotace americkým farmám a jejich vliv na přizpůsobování zemědělské produkce a na ekonomiku venkova

Praha 2001

Předmluva

Předkládaný Bulletin VÚZE obsahuje překlad dvou statí amerických autorů, pracovníků výzkumně analytické a poradenské instituce Ministerstva zemědělství USA (ERS-USDA). Obě statě uveřejněné v periodiku vydávaném touto institucí (Agricultural Outlook, říjen 2000) pojednávají o finančních podporách poskytovaných v posledních letech americkým farmářům v rámci příslušných dotačních programů. Nejedná se přitom o pouhou deskripci těchto podpor, ale o analýzu jejich ekonomické účinnosti.

První stať (v originálu "U.S. Farm Program Benefits: Links to Planting Decisions &Agricultural Markets"), zpracovaná P. C. Westcottem a C. E. Youngem, se zabývá vlivem dotací na rozhodování farmářů v rostlinné výrobě a na zemědělské trhy. Druhá stať ("How Government Farm Payments Affect the Local Economy"), jejímž autorem je F. Gale, pojednává o vlivu státních finančních prostředků, poskytovaných farmářům (v roce 2000 podle předběžných údajů přes 23 mld. USD, tj. přibližně 900 mld. Kč), na ekonomiku venkova.

Uvedené statě jsou zajímavé především svou výpovědí o státní finanční podpoře americkým zemědělcům jako takové. Zároveň jsou podnětné z metodického hlediska, tzn. z hlediska vlastního hodnocení účinnosti podpůrných programů jak v samotném zemědělství (v sektoru farem), tak v širších souvislostech ekonomiky rozvoje venkova.

1. Státní finanční podpora farmám v souvislosti s pěstitelskými rozhodnutími a zemědělskými trhy

Přímé platby od státu do sektoru amerických farem v roce 1999 přesáhly 20 mld. USD a podle původní prognózy měly v roce 2000 tuto částku znovu překročit. Téměř 40 % přímých plateb bylo vydáno jako mimořádná pomoc podle tří doplňkových legislativních balíků, které jsou v platnosti od října 1998, především jako reakce na nízké ceny zemědělských komodit. Doplňková pomoc zvýšila přímé platby farmám podle existujících programů, jako např. platby na základě smlouvy o přizpůsobení výroby a zápůjční kompenzační platby, dále platby podle programů na ochranu půdy, např. Programu konzervace půdy. Kromě přímých plateb přichází do tohoto sektoru podpora ve formě subvencí pojistného plodin, marketingových komoditních plateb a dotací cen u vybraných komodit (mléčné produkty, podzemnice olejná, cukr a tabák).

Příjmy farem se v posledních dvou letech díky přímým platbám a nepřímým podporám zvýšily. Analýza vazeb mezi programy pro americké farmy a zemědělskou produkcí však naznačuje, že působení jednotlivých programů na alokaci zdrojů i na zemědělské trhy je rozdílné. Analýzy čtyř programů na podporu farem, které provedli pracovníci ERS-USDA - smluv o přizpůsobení výroby, pojištění plodin, marketingových komoditních půjček a pomoci při katastrofách - se zaměřují na to, jak mohou být zemědělské trhy ovlivněny ekonomickými pobídkami souvisejícími s programy, které mohou měnit produkční rozhodnutí. Následné dopady na ceny, domácí spotřebu a export do značné míry odrážejí adaptaci trhu na produkční změny.

Zemědělské programy ovlivňují využívání půdy a skladbu plodin

Některé programy pro farmy ovlivňují zejména celkové využívání půdy, přičemž jejich vliv na skladbu pěstovaných plodin je menší. Např. transfery, které nejsou vázány na komodity, mohou zvyšovat celkový objem zemědělské produkce tím, že zlepšují finanční zajištění farmářů, což umožňuje vyšší investice do zemědělství a účinnější využívání půdy a ostatních vstupů. Vyšší finanční zajištění neovlivňuje relativní zisky z produkce alternativních plodin, takže obecně platí, že alokaci další výměry ke konkurenčnímu využívání stále určují signály trhu. Možná finanční rizika však mohou zemědělci s různým finančním zajištěním vnímat různým způsobem a změny úrovně zámožnosti farmářů mohou ovlivňovat jejich reakci na riziko.

Programy těsněji spojené s výrobou konkrétních plodin mohou nejenom ovlivňovat celkový rozsah využívání půdy, ale také deformovat skladbu pěstovaných plodin. Podpory v rámci programů, které jsou přímo vázány na produkci určitých plodin, zvyšují očekávané zisky z těchto komodit. Proto produkční rozhodnutí u těchto komodit jsou ovlivňována jak očekávanou výší zisků na trhu tak příslušnou státní podporou.

Platby v rámci státních programů na určitou komoditu mohou také ovlivňovat rozhodnutí pěstovat jiné komodity (substituční efekty komodit), neboť se mění relativní čisté výnosy. Farmáři s omezenými možnostmi využívání půdy by pravděpodobně reagovali na vázané podpory změnou skladby pěstovaných plodin, přechodem na plodiny zahrnuté do programu nebo na plodiny s vyššími podporami. Farmáři, kteří by rozsah využívání půdy mohli rozšířit, by pravděpodobně zvýšili osevní plochu a také posunuli skladbu plodin směrem k těm, které dostávají relativně vyšší podpory.

Ke změnám v zemědělské produkci může kromě toho dojít na základě programů, které ovlivňují očekávání farmářů. Např. programy snižující riziko mohou mít dopady na produkci, neboť zvyšují nejnižší hladinu očekávaných zisků. Očekávání týkající se účinků budoucích programů mohou také ovlivňovat současná produkční rozhodnutí. Jestliže farmáři např. očekávají, že budoucí objem státních podpor bude vycházet ze současného rozsahu osevních ploch, může je to vést k tomu, aby zvyšovali osevní plochu těchto plodin.

Čtyři programy pro farmy ovlivňující rozhodnutí týkající se osevních ploch

Smlouvy o přizpůsobení výroby (production flexibility contracts) - schválené podle Zemědělského zákona z roku 1996 - změnily od základů programy podpory zemědělských příjmů tím, že nahradily vyrovnávací platby u plodin (vztahující se na komoditně vázané osevní plochy a na farmářské ceny) platbami v rámci smluv o přizpůsobení výroby (SPV), které vycházejí z výměry zapsané do programu a obecně nevykazují vazbu k současné produkci a existujícím cenám. Půda s nárokem na podpory v rámci SPV zahrnuje výměru přihlášenou do ročních programů pro farmy v letech 1991 až 1995. V letech 1996 až 2002 mají celkové náklady na SPV (za 7 let) přesáhnout 36 mld. USD. Pro získání nároku na podpory uzavřeli farmáři smlouvy o přizpůsobení produkce, které od nich vyžadují, aby dodržovali ujednání o ochraně půdy, údržbě mokřadů a flexibilitě osevních ploch, a dále aby zapsanou půdu zemědělsky využívali nebo ji udržovali v klidu.

Jelikož podpory podle SPV nejsou závislé ani na aktuální produkci ani na cenách, lze z toho vyvozovat, že neovlivňují produkční rozhodnutí farmářů. Protože však podpory v rámci SPV zlepšují příjmy farmářů, mohou potenciálně ovlivňovat budoucí investiční aktivity, a tím zvyšovat produkci. Obecně banky ochotněji poskytují půjčky farmářům s vyššími garantovanými příjmy a nižším rizikem prodlevy v jejich splácení. Vyšší dostupnost půjček napomáhá dalšímu růstu zemědělské produkce. Vyšší příjem z podpor podle SPV rovněž umožňuje farmám, zejména těm, které jsou zadluženy nebo charakterizovány nízkou likviditou, aby snadněji investovaly do zemědělské výroby. Výsledné vyšší investice do provozu farem vedou v dlouhodobějším časovém horizontu k vyšší zemědělské produkci.

Podstatné zlepšení finanční situace díky podporám v rámci SPV také může změnit pohled farmářů na finanční náklady související s rizikem, a následně pak změna v postoji k riziku může ovlivnit skladbu pěstovaných plodin. Tok garantovaných příjmů z podpor podle SPV může vést k tomu, že se farmáři ochotněji pustí do pěstování rizikovějších plodin s nadějí, že mohou očekávat vyšší zisky.

Zpočátku je efekt oddělené podpory stejný jako u paušální podpory - tj. příjem stoupá, ale produkce se nemění, protože se nemění rozsah čistého zisku v přepočtu na jednotku produkce. Zvýšení příjmu vede k růstu spotřeby farmářů, k růstu investic, ale i k vyšším úsporám, přičemž nejvyšší podíl jde obvykle na spotřebu. Schopnost příjmů z podpor na základě SPV ovlivňovat produkční rozhodnutí závisí do značné míry na úsporách a investičních rozhodnutích i na síle “efektu zámožnosti” (wealth effect). Dopad tohoto programu na výměru obdělávané půdy je přes celou řadu předpokladů u těchto faktorů relativně malý. I když předpokládáme, že se úspory a investice zvýší až o jednu čtvrtinu podpor podle SPV, odhady možného zvýšení celkové osevní plochy pohybují od 225 000 akrů do 725 000 akrů. Předpokládané navýšení představuje jen malý podíl na celkovém rozsahu obdělávané plochy (méně než 0,3 %).

Farmáři se rozhodují pro zvyšování výměry určitých plodin podle očekávaných efektů na trhu. Nižší ceny plynoucí ze zvýšené produkce by vedly k určitému oslabení produkčních efektů a ostatních tržních vlivů.

Podpory na základě SPV mohou produkční rozhodnutí ovlivňovat také tím, že jsou vázány na zemědělské využívání půdy. Nehledě na žádoucí uvádění určitého rozsahu obdělávaných ploch do klidu, podpory podle SPV se mohou stát dostatečnou pobídkou k tomu, aby část půdy nebyla trvale převedena mimo zemědělské využívání. Jakmile je učiněno rozhodnutí, že půda nebude uvedena do klidu, může farmář přistoupit k produkčnímu využití této půdy, pokud očekávaný příjem převýší výrobní náklady. I když je půda uvedena do klidu, může ji zpětně zařadit do zemědělského využívání, v závislosti na existujících ekonomických podmínkách.

Významnou úlohu v zemědělské politice USA hraje pojištění plodin a příjmu (crop and revenue insurance) jako součást záchranné sítě farem. Zákon o reformě pojištění plodin z roku 1994 stanovil státem zajišťované krytí pro producenty plodin a zahájil legislativní procesy směřující k uzákonění pomoci při katastrofách. V uplynulých letech se dramaticky zvýšila výše pojistného krytí u plodin i objem podpor vyplacených v souvislosti s pojištěním plodin. Zákon o ochraně proti riziku v zemědělství z roku 2000 rozšířil objem podpor nezbytných ke krytí pojištění plodin o více než 80 %.

Pojištění mění rozložení očekávaných příjmů tím, že snižuje riziko spojené s kolísáním sklizní. Státní podpory pojištění plodin pravděpodobně mění chování producentů, tím, že snižují náklady na toto pojištění. Snížení nákladů znamená pro producenty přínos, který zvyšuje očekávané zisky z jednotky plochy, a je pobídkou k rozšiřování produkčních ploch.

Podpory poskytované na pojištění plodin se stanovují určitým procentem z celkového pojistného. Výše pojistného se liší podle plodin a farem tak, aby odrážela rozdílná rizika ztrát spojená s pěstováním té které plodiny včetně rizika souvisejícího s konkrétní lokalitou. V důsledku toho jsou poskytovány vyšší podpory na krytí pojistného v případě pěstování rizikovějších plodin resp. produkce na rizikovějších pozemcích. Tato struktura podpor pojistného umožňuje rozvíjet výrobu i na půdách s vyšší nestabilitou výnosů a rovněž alokovat výrobu na půdy, které by jinak zůstaly nevyužity. Podpory poskytované na pojištění plodin mohou tedy zvyšovat rozsah osevních ploch i v oblastech s rizikovějšími výrobními podmínkami - např. vystavených extrémním povětrnostním podmínkám jako je sucho nebo záplavy.

Graf 1 - Přímé podpory státu farmářům za období let 1990 až 2000

Údaje za kalendářní rok; rok 2000 - prognóza. Hlavní kategorie zahrnují vyrovnávací platby, platby v rámci smluv o přizpůsobení, mimořádnou pomoc, zápůjční kompenzační platby, platby podle Programu konzervace půdy a ostatní platby na ochranu půdy. Vzhledem k ujednáním platným v rámci WTO od roku 1995 některé z těchto plateb patří do zeleného boxu, některé do modrého boxu (pouze v roce 1995) a ostatní do jantarového boxu (Agricultural Outlook, prosinec 1998).

ERS nedávno provedl předběžné zhodnocení dopadu federálních podpor vyplácených v souvislosti s pojištěním plodin na růst produkce. Pro odhad změn produkce, které lze připsat na vrub podpor poskytovaných na pojištění plodin, byly regionální, na plodiny vázané podpory pojistného, připočteny k očekávaným čistým ziskům a začleněny do modelu vyjadřujícího reakci regionální nabídky. Simulací víceletých dopadů těchto podpor na výměru a produkci model umožňuje analyzovat posuny ve výměrách mezi regiony i v rámci jednotlivých regionů a cenové efekty probíhající napříč komoditami.

Analýza naznačuje, že po zavedení nových podpor pojistného plodin v roce 2001 přinese souhrnný efekt všech podpor pojistného zvýšení celkové osevní plochy osmi hlavních polních plodin o zhruba 900 000 akrů ročně (0,4 %). Na tomto nárůstu se nejvíce podílejí pšenice a bavlna - společně zhruba zaujmou dvoutřetinový podíl na zvětšených plochách. Největší relativní nárůst vykazuje výměra bavlny (téměř o 2 %).

Marketingové půjčky (marketing loans) jsou současnou variantou programů komoditních půjček, které v USA patřily od 30. let mezi stěžejní programy v rámci domácích podpor. V uplynulých 15 letech programy půjček pro hlavní polní plodiny upouštěly od cenových podpor a přecházely na marketingové půjčky, které směřují k podpoře příjmů a nikoliv k podpoře cen. Zatímco výdaje na programy marketingových půjček byly během roku 1997 poměrně nízké, v posledních letech v důsledku všeobecně nízkých cen za jednotlivé komodity významně stouply. Celkové podpory související s komoditními marketingovými půjčkami se zvýšily z méně než 200 mil. USD v roce 1997 na více než 3,8 mld. USD v roce 1998 a na více než 7 mld. USD v roce 1999.

Producenti mohou získat podpory v rámci marketingových půjček tím, že se buď stanou účastníky příslušného komoditního programu, ve kterém si půjčují proti komoditě, sloužící jako záruka, nebo se rozhodnou pro tzv. zápůjční kompenzační platby. Farmáři mohou dostat na zastavenou a skladovanou produkci zápůjční sazbu na jednotku této produkce. Půjčky lze splatit za sazbu, která u pšenice, krmných obilovin a olejnin vychází z tzv. místních (okresních) vyhlášených cen (posted county prices) a u rýže a bavlny z převládající ceny na světových trzích. Když je sazba za splacení půjčky nižší než jednotková zápůjční sazba, rozdíl představuje náklad pro stát a prémii (zisk) pro producenta.

Farmáři si mohou alternativně zvolit možnost získat podporu prostřednictvím přímých zápůjčních kompenzačních plateb (ZKP), jestliže sazby za splacení půjčky jsou nižší než zápůjční hodnota. Sazba ZKP je částka, o kterou je aktuální zápůjční sazba vyšší než okresem vyhlášená cena nebo převládající cena na světových trzích. Je tedy ekvivalentem finančního přínosu marketingové půjčky, který lze jinak získat u plodin s touto půjčkou.

Za předpokladu, že je prodejní cena plodiny shodná s okresní vyhlášenou cenou, program marketingových půjček zajišťuje producentům minimální finanční výnos v přepočtu na úroveň zápůjční sazby. V důsledku sezónního pohybu cen však program marketingových komoditních půjček vede v praxi k tomu, že celonárodní průměrné jednotkové finanční příjmy farmářů převyšují zápůjční komoditní sazby. Jsou-li ceny sezónně nízké, mají farmáři prospěch z marketingových podpor (ze ZKP nebo z marketingové komoditní půjčky) a plodinu pak prodají později během roku, tj. až když tržní ceny stoupnou.

S využitím nabídkového modelu ERS (acreage response model) se odhaduje, že za rok 2000 podpory v rámci marketingových komoditních půjček vedly k navýšení ploch osmi hlavních polních plodin pěstovaných v USA o 4 až 5 mil. akrů.

Graf 2 - Struktura státních podpor farmářům v roce 2000(mimořádné pomoci tvoří nejvyšší podíl na státních podporách)

Takto odhadovaný dopad ve vztahu k obhospodařované výměře je charakteristický pro situaci v marketingovém roce 2000. V letech s vyššími cenami by dopady půjček na výrobu byly menší, protože i podpory z programu marketingových půjček by byly nižší.

Dopady podpor poskytovaných v rámci marketingových komoditních půjček na výměru určité plodiny jsou kompenzovány působením těchto podpor na výměru ostatních plodin. Jde o konkurenční střet jednotlivých plodin o osevní plochu. Konkurence se zvlášť silně projevuje mezi kukuřicí a sójou, kde skladba osevních ploch důsledně reaguje na změny v relacích cen a výši podpor podle příslušného komoditního programu.

Programy pomoci při katastrofách (disaster assistance programs, též mimořádné pomoci - emergency assistance) hrají v americkém zemědělství významnou úlohu. Řeší např. negativní příjmové dopady ztrát rostlinné výroby v důsledku velmi nepříznivého počasí nebo napadení škůdci. Legislativa z roku 1994, týkající se reformy pojištění plodin, zavedla dikci, která měla vyloučit ad hoc pomoc při katastrofách, a to také proto, že tyto podpory částečně vytlačují využití programů v oblasti pojištění. Nedávno však byla legislativně zajištěna mimořádná finanční výpomoc producentům za ztráty na plodinách, které vznikly v důsledku pohrom.

Podpory při katastrofách se obvykle poskytují až potom, co již byla učiněna produkční rozhodnutí, a proto lze argumentovat, že tyto podpory produkci nedeformují. Jestliže však producenti mohou očekávat na základě zkušeností z minulých let, že jim bude vládou vždy pomoženo, pak vyhlídka na podpory při katastrofách může ovlivnit produkční rozhodnutí. Farmáři nyní mohou po “třech” balících mimořádných podpor uzákoněných během posledních dvou let očekávat, že tento typ státní pomoci vstoupí s největší pravděpodobností do hry vždy, budou-li nízké ceny nebo nízká produkce.

Očekávání pomoci při katastrofách, kdy ceny nebo produkce klesají na velmi nízkou úroveň, zvyšují očekávané zisky producentů a mohou vést k vyšší produkci, než by tomu bylo bez existence této pomoci. Pomoc při katastrofách může farmáře povzbuzovat i k tomu, aby vyráběli na rizikovější půdě.

Čím více se na pomoc při katastrofách hledí jako na pomoc spojenou s konkrétní produkční činností, tím větší je vliv očekávaných budoucích přínosů na volbu plánovaného rozsahu produkce. Na úzce plodinově vázanou pomoc při katastrofách lze např. hledět jako na pomoc podobnou pojištění plodin, která snížením rizika ovlivňuje rozhodnutí o možném rozsahu ploch osevů a zřejmě vede k vyšší produkci příslušných plodin. Slaběji komoditně vázané podpory při katastrofách naproti tomu ovlivňují celkovou nabídku produkce v menší míře.

Dopady programů se mohou překrývat

Každý z uvedených čtyř programů pro americké zemědělství zvyšuje do jisté míry objem produkce USA tím, že ovlivňuje rozhodnutí o osevních plochách vcelku a/nebo o výměrách jednotlivých plodin. Každý program má proto určitý vliv na tržní ceny, domácí spotřebu a export. Dopady těchto programů na rozsah produkce se mohou navzájem překrývat a odrážet tak určitý substituční potenciál jednotlivých programů navzájem, jako např. to, že očekávání pomoci při katastrofách vytlačují opatření na úseku pojištění plodin.

Vyšší produkce vyplývající z těchto programů povede také k nižším cenám a poklesy cen spolu s možností pružně přizpůsobovat produkci tržním očekáváním, vyplývající ze Zemědělského zákona z roku 1996, mohou vést k částečnému kompenzačnímu snížení produkce daných komodit. Nicméně fakticky zůstává produkce v důsledku těchto programů na vyšší úrovni, i když se ukazuje, že dopady na celkovou výměru nejsou s výjimkou marketingových komoditních půjček příliš výrazné.

Pojištění plodin i marketingové komoditní půjčky vytvářejí přímé pobídky k rozšiřování produkce jednotlivých komodit tím, že zvyšují očekávané zisky na jednotku produkce. Pojištění plodin mění při nízkých výnosech rozložení očekávaných příjmů, neboť podpory pojistného stimulují produkci rizikovějších plodin a v rizikovějších oblastech. Marketingové komoditní půjčky omezují rozložení očekávaných příjmů na jednotku produkce, neboť podpory podle tohoto programu vytvářejí stimul k pěstování jednotlivých plodin tehdy, když se tržní ceny přibližují úrovni zápůjčních sazeb nebo jsou nižší.

Jestliže zemědělci neočekávají, že pomoc ad hoc při katastrofách lze očekávat v době, kdy sejí a jestliže k ní dojde až po výrobním rozhodnutí, pak tento typ pomoci může mít malý nebo nulový dopad na rozsah produkce. Jestliže však producenti konkrétních plodin nebo v konkrétních rizikových lokalitách očekávají na základě zkušeností z minulých let pravidelné podpory při katastrofách, pak mohou tato očekávání možný rozsah produkce ovlivnit.

Podpory v rámci smluv o přizpůsobení výroby představují nevýznamnou pobídku ke zvyšování celkové produkce a konkrétní skladba osevních ploch vychází především z tržních signálů. Tržní efekty na jeden vynaložený dolar mohou být ze všech čtyř uvedených programů nejnižší u SPV, protože podpory podle tohoto programu nejsou závislé na tržních podmínkách a existuje zde menší přímá souvislost s produkčními rozhodnutími farmářů.

Graf 3 - Podíl farem, jimž jsou, resp. nejsou poskytovány podpory

Pramen: Agrocensus 1997, Odbor národní zemědělské statistiky, USDA.

Graf 4 - Směřování podpor farmám v závislosti na hrubých tržbách

Pramen: Agriculture Resource Management Study, 1998.

Graf 5 - Závislost příjmů farmářů ze zemědělské činnosti na velikosti farmy

Pramen: Agriculture Resource Management Study, 1997.

Graf 6 - Závislost jednotlivých velikostních kategorií farem na státních podporách

*)zahrnuje kukuřici, pšenici, sóju, čirok, ječmen a oves.

Celková výše státních podpor v roce 1997 = 5,054 mld. USD.

Pramen: Agrocensus 1997, Odbor národní zemědělské statistiky, USDA.

Graf 7 - Váha1) rozhodujících polních plodin na celkových peněžních příjmech v roce 2000

Pozn. 1): Rozhodující polní plodiny se podílejí jen jednou pětinou na celkových peněžních příjmech, ale pohlcují téměř všechny přímé státní podpory

Prognóza na rok 2000. Celkové peněžní příjmy činí 194,5 mld. USD.

Mezi ostatní hlavní polní plodiny patří rýže, ječmen, oves a čirok.

Graf 8 - Čerpání přímých státních podpor rozhodujícími polními plodinami v roce 2000

SPV = smlouva o přizpůsobení produkce; PKP = Program konzervace půdy. Prognóza výše celkových přímých státních podpor v kalendářním roce 2000 činí 23,3 mld. USD.

* Malá část podpor je uvolňována producentům ostatních plodin a chovatelům skotu.

2. Význam státní finanční podpory pro ekonomiku rozvoje venkova

Obhájci finančních transferů farmám často tvrdí, že podpora sektoru farem je nezbytná pro přežití venkovských obcí. Na jejich obhajobu lze uvést několik skutečností týkajících se podpor farmám z federálního rozpočtu. Např. většina státních podpor do zemědělství směřuje do venkovských oblastí a kladně ovlivňuje jejich příjmy. Státní podpory vyrovnávají kolísání příjmů farem, které je způsobeno cenovými výkyvy v rámci jednotlivých komodit, a přinášejí tak do venkovského prostoru peníze.

Během 90. let zhruba 8 z každých 10 dolarů v rámci federálních přímých podpor farmám směřovalo na farmy v nemetropolitních okresech. Z 20,6 mld. USD přímých státních finančních podpor farmám směřovalo v roce 1999 dle odhadu 16,7 mld. USD na farmy v nemetropolitních okresech.

Dramatický pokles cen komodit rostlinného původu v roce 1999 srazil odhadované hrubé tržby farem v nemetropolitních okresech o 17,8 mld. USD ve srovnání s rokem 1997. Podpory farmám v nemetropolitních oblastech se v letech 1997 až 1999 zvýšily o odhadovaných 10,6 mld. USD, což vyrovnalo z 60 % pokles hrubých tržeb. Bez zvýšení státních podpor by byly dopady klesajících cen na příjem farem v nemetropolitních okresech podstatně tvrdší.

Stejnou měrou by byly postiženy příjmy ostatních venkovských podniků. Bez zajištění toku peněz ve formě přímých státních podpor by klesly nákupy zemědělských vstupů jakož i spotřebitelské výdaje zemědělských domácností, což by dále snižovalo tržby podniků zásobujících farmy agrochemikáliemi, zemědělskou technikou a všech ostatních dodavatelů, kteří jsou závislí na nákupech farmářů. Některé farmy by mohly mít bez státních podpor nedostatek peněz na splácení hypoték a ostatních půjček finančním institucím.

Podpory farmám mají významné dopady na jejich příjem a na jejich rozhodnutí týkající se pěstování konkrétních plodin a alokace prostředků do zemědělského sektoru, ale sehrávají v ekonomice většiny venkovských obcí menší úlohu. Po sedm desetiletí od doby, kdy byla přijata první legislativní opatření na podporu cen, většina venkovských obcí snižovala svou závislost na zemědělství, neboť jejich ekonomiku doplňovaly další pracovní příležitosti mimo zemědělství.

Zatímco podpory od státu byly pro farmy a navazující podniky a podnikatele na venkově vždy důležité, nezemědělská ekonomika venkova se rozrostla do té míry, že silný pokles příjmů v zemědělském sektoru se v ekonomice venkova projevuje vcelku neznatelně. Podstatnější však je, že ostatní státní programy rozvoje venkova se během let tak rozšířily, že dnes federální podpory na zabezpečení příjmu a ostatní typy programů hrají v ekonomice venkova mnohem větší roli než programové podpory farmám.

Čistý příjem farem činí v současné době pouze 2 až 3 % celkového nemetropolitního osobního příjmu. Po většinu roků v 90. letech méně než 1 % celkového nemetropolitního příjmu pocházelo ze státních podpor nemetropolitním farmářům.

Přes finanční potíže v sektoru farem v letech 1998 a 1999 je odhadován růst celkového nemetropolitního osobního příjmu od roku 1997 do roku 1999 o 103 mld. USD. Příjmy většiny venkovských obcí by narůstaly i bez polštáře, který zajišťují státní podpory farmám. Větší část růstu příjmu na venkově zajistily sektory, které mají jen málo společného se zemědělstvím, jako jsou odvětví služeb a zpracovatelská odvětví. Některá venkovská odvětví, zejména potravinářské podniky, které nakupují zemědělské suroviny, pravděpodobně těžily z nízkých cen zemědělských výrobců, typických pro 90. léta.

Zatímco větší část amerického venkova zažila v několika uplynulých desetiletích značný rozvoj mimo vlastní sektor zemědělství, některé oblasti jsou stále na zemědělství velmi závislé. Avšak pouze zlomek státních podpor farmám směřuje do těch oblastí, kde zemědělství je klíčovým zdrojem příjmu a pracovních příležitostí a kde globální údaje mohou zakrýt vážné problémy odlehlých či izolovaných oblastí.

Jak již bylo zmíněno, nemetropolitními okresy se rozumějí okresy, které nemají žádné sídlo s 50 000 obyvateli a více. Okresy závislými na zemědělství se přitom rozumějí okresy, kde 20 % a více příjmu pro pracovníky a vlastníky pochází ze zemědělství.

ERS-USDA identifikoval jako “závislých na zemědělství” 556 nemetropolitních okresů, kde v letech 1987 až 1989 minimálně 20 % příjmu pro pracovníky a vlastníky pocházelo ze zemědělství. Tyto okresy jsou soustředěny hlavně na Velkých pláních od Severní Dakoty po úzké pásy v Texasu a Oklahomě, v Iowě a místy na Severozápadě, Jihu a Středozápadě. Patří sem některá místa s nejmenší hustotou osídlení v USA, kde dominantní postavení zemědělství odráží často absenci jiných významnějších odvětví.

Růst příjmu v okresech závislých na zemědělství zaostával v 90. letech za růstem příjmu v ostatních nemetropolitních okresech. V letech 1990 až 1998 vzrostl o inflaci očištěný celkový osobní příjem v okresech závislých na zemědělství o 13 % proti růstu o 21 % v ostatních nemetropolitních okresech. Pravděpodobně je to dáno tím, že se okresy závislé na zemědělství spoléhají na relativně pomalu rostoucí zemědělský sektor.

Meziroční nestabilita vývoje příjmu je rovněž vyšší v zemědělských okresech než v ostatních nemetropolitních okresech. Např. reálný celkový osobní příjem v okresech závislých na zemědělství klesl v letech 1994 až 1995 o 0,6 %, pak se v roce 1996 výrazně zvýšil o 5,3 %, než se opět zpomalil na pouhých 0,9 % v roce 1997. V ostatních nemetropolitních okresech byl v letech 1991až 98 růst příjmů celkem rovnoměrný ve výši 2 až 3 % ročně.

Místní ekonomiky závislé na zemědělství fungují jako investiční portfolio zatížené akciemi jediné společnosti, jejíž výdělky rok od roku značně kolísají. Zemědělství je jedním z méně stabilních odvětví, které je vystaveno rozmarům počasí, riziku výskytu chorob a kolísání cen na světových trzích. Zkušenosti z 90. let ukazují, že se nestabilita zemědělského příjmu odráží ve variabilitě změn celkových příjmů v okresech závislých na zemědělství. Pokles reálného osobního příjmu v letech 1994 až 1995 v 556 okresech závislých na zemědělství se shodoval s 22% poklesem zemědělského příjmu. Zvýšení příjmů o 5,3 % v letech 1995 až 1996 pravděpodobně odráželo značný nárůst zemědělského příjmu během roku 1996, tj. roku charakterizovaného vysokými cenami v rostlinné výrobě. Zpomalení růstu osobního příjmu v okresech závislých na zemědělství v letech 1996 až 1997 na 0,9 % odpovídalo 20% poklesu zemědělského příjmu ve sledovaném období.

Tab. 1 - Vývoj zemědělského příjmu a nemetropolitního celkového osobního příjmu v letech 1997až 1999

V důsledku zaokrouhlení součet neodpovídá

Pramen: Odhady Ministerstva obchodu USA a ERS

Jak platby farmám od státu ovlivňují místní ekonomiku

Farmy a zemědělské domácnosti ovlivňují místní ekonomiku hlavně prostřednictvím podnikatelských a spotřebitelských výdajů. Když farmáři nakupují osiva a hospodářská zvířata, hnojiva, stroje a paliva, platí pojištění a když najímají pracovníky, splácejí hypotéky, utrácejí své zisky na věci pro domácnost nebo platí místní daně, přinášejí do místní ekonomiky peníze, čímž podporují místní podniky a vytvářejí pracovní příležitosti. Programové státní podpory farmám mohou místní ekonomiku ovlivňovat nepřímo tím, že farmářům poskytují příjem, který generuje výdaje.

Přínos pro ekonomiku venkova závisí od toho, kde jsou peníze vynaloženy. Jestliže šek od státu přiměje farmáře (nebo majitele půdy) k vyšším výdajům v daném místě, pak to místní ekonomice prospěje. Např. státní podpora farmě použitá k nákupu osiva v místním obchodě pro zemědělské zásobování nebo použitá k zaplacení daní z majetku je podporou pro ekonomiku venkova. Jestliže je ale platba vynaložena na nákladní vůz vyrobený v Detroitu a koupený v Chicagu, místní dopad bude nízký.

Dopad programových podpor farmám závisí také na tom, zda jsou tyto prostředky plně použity v místní ekonomice. Jestliže dojde k jejich plnému použití na místní úrovni, vyšší výdaje farem související s přímou státní podporou jednoduše odčerpají pracovníky i půdu z ostatních sektorů, což povede k vyššímu příjmu farem na úkor daňových poplatníků, uměle stimulovanému růstu cen zemědělské půdy a k nesprávné alokaci prostředků. Avšak v regionu, kde nedojde k plnému použití těchto prostředků a bude jich použita jen část, by programové podpory do zemědělství mohly místní ekonomiku posílit.

Zda státní podpory přimějí farmáře ke zvýšení výdajů závisí na typu programu, s nímž je platba spojena. Podpory související s katastrofami, které kompenzují přírodní pohromy nebo mimořádně nízké ceny, mohou posílit tok peněz ve prospěch farmářů a podpořit jejich výdaje, čímž chrání podniky, které působí v agrobyznisu, před poklesem tržeb vyvolaným katastrofou.

Avšak podpory, jež vyžadují, aby farmáři uvedli půdu do klidu, mohou mít pro místní ekonomiku velmi nepatrný efekt. Farmáři i nadále utratí alespoň část svých státem krytých šeků ve svém místním obchodě se smíšeným zbožím nebo u prodejce aut, čímž přinesou prospěch těmto podnikatelům. Ale aby vyhověli programu, zároveň sníží na půdě uvedené do klidu své výrobní náklady, čímž poškodí podniky zásobující farmy nezbytnými provozními prostředky. Některé podpory farmám se uskutečňují také ve formě půjček, které se splácejí státu. Každá půjčka má menší místní dopad než přímá podpora ve stejné výši.

Toto zřejmé spojení mezi nestabilitou zemědělského příjmu a variabilitou růstu celkového příjmu naznačuje, že se kolísání peněžních toků u farmářů může projevovat silněji v těch okresech, které se spoléhají na zemědělský sektor a které nabízejí méně alternativních zdrojů příjmů. Podpory od státu mohou v těchto místních ekonomikách hrát při vyrovnávání cyklických výkyvů v příjmové situaci důležitější úlohu.

Státní podpory také mohou udržovat v provozu některé farmy, které by už jinak nepodnikaly. Ve většině oblastí, kde existuje perspektivní alternativní využití půdy, pracovní síly a kapitálu, mohou dané podpory farmám vést k neefektivní alokaci prostředků. Avšak v oblastech závislých na zemědělství, kde scházejí příležitosti k alternativnímu využívání těchto zdrojů, podpora, která stabilizuje proces obhospodařování půd, udržení pracovních sil a kapitálu v zemědělství, může místní ekonomiku posílit. Odstranění programových podpor farmám by vedlo k urychlení procesu vysidlování venkovských oblastí, k poklesu ceny půdy a krachu místních podniků dodávajících farmářům nezbytné imputové vklady.

Skutečný efekt podpor poskytovaných farmám na rozvoj ekonomiky venkova se měří velmi obtížně. Simulace ekonomickými modely předpověděly, že odstranění podpor zemědělství by snížilo ekonomickou pozici venkova a úroveň zaměstnanosti, přineslo by však prospěch americkým městským oblastem.

Státní podpůrné programy ve prospěch farmářů sice mohou některým venkovským oblastem přinášet prospěch, ale jako nástroje všeobecného ekonomického růstu jsou málo účinné. Značná část státních podpor farmám směřuje do oblastí, kde sehrávají v místní ekonomice jen nevýznamnou roli. Okresy závislé na zemědělství - kde státní podpory farmářům hrají významnou úlohu - obdržely v roce 1998 pouze 37 % z programových podpor farmám, zatímco 19 % podpor směřovalo do metropolitních okresů a 44 % šlo do nemetropolitních okresů nezávislých na zemědělství.

V metropolitních i nemetropolitních okresech nezávislých na zemědělství nemají státní podpory farmám znatelný efekt na místní ekonomiku, protože zaujímají příliš malý podíl na celkových příjmech. V obcích se zdravými růstovými vyhlídkami mohou státní podpory farmám zpomalovat růst ostatních sektorů ekonomiky tím, že zvýší ceny půdy a odvedou kapitál od ostatních místních podniků jinam (nejčastěji do městských oblastí).

Graf 9 - Nestabilita zemědělského příjmu v okresech závislých na zemědělství a její vliv na růst osobního příjmu

...

Graf 10 - Vliv výkyvů zemědělského příjmu na růst osobních příjmů v ostatních nemetropolitních okresech

Programové podpory farmářům jsou malým zlomkem toho, co v současnosti federální vláda vynakládá ve venkovských oblastech, neboť ostatní programy federální vlády, které poskytují pomoc a příjmy jednotlivcům, podnikům, vládám unijních států i místním správám, se během let zvýšily. V roce 1998 činily federální výdaje v přepočtu na obyvatele v nemetropolitních okresech celkem 4 725 USD včetně pouhých 182 USD ve formě podpor farmám. V okresech závislých na zemědělství byly platby farmám sice mnohem vyšší (937 USD na obyvatele), avšak tvořily méně než jednu pětinu z celkových federálních výdajů na obyvatele ve výši 5 369 USD. Vyšší úroveň federálních podpor v roce 1999 zvedla státní podpory farmám v přepočtu na obyvatele na odhadovaných 300 USD v nemetropolitních okresech a 1 575 USD v nemetropolitních okresech závislých na zemědělství, což je ale stále nízký podíl z celkových federálních výdajů do těchto okresů.

Většina federálních prostředků, které nemetropolitní okresy obdrží, se týká zabezpečení příjmu včetně sociálního zabezpečení, invalidních dávek, ostatních penzijních dávek, nemocenských a nemocničních dávek, veřejné pomoci a podpory v nezaměstnanosti. Podpory na zabezpečení příjmu mají na ekonomiku venkova značný dopad. V roce 1998 podpory na zabezpečení příjmu v nemetropolitních okresech činily v průměru 3 143 USD na obyvatele - dvě třetiny z celkových federálních prostředků vynaložených na obyvatele - a z celkového osobního příjmu zde představovaly více než 12 %.

Podpory na zabezpečení příjmu stimulují výdaje značné části obyvatel venkova, kteří jsou v důchodu, včetně značného podílu farmářů, kteří pobírají příjem ze sociálního zabezpečení a další penzijní příjem z federálních zdrojů. Podpory také poskytují disponibilní příjem invalidním a nezaměstnaným občanům, jakož i prostředky na udržení zdravotnictví na venkově.

Přímé podpory farmářům v přepočtu na obyvatele byly v roce 1998 (182 USD) v nemetropolitních okresech jako celku nižší než: (a) finanční prostředky na obyvatele z komunálních zdrojů (406 USD na osobu), určených na pomoc podnikatelům, na komunální vybavenost, regionální rozvoj, ochranu životního prostředí, bydlení, programy pro americké Indiány a dopravu; (b) programy na obranu a kosmické programy (305 USD na osobu); (c) výdaje související s funkcemi státu (508 USD na osobu), kam patří právo, energetika, vyšší vzdělání, výzkum a ostatní programy. Průměrná částka 1 219 USD na obyvatele vynaložená podle těchto programů ovlivňuje ekonomiku venkova tím, že zlepšuje infrastrukturu, podporuje stavební projekty a zajišťuje platy pro zaměstnance federálních úřadů.

Celkové federální finanční prostředky na obyvatele pro metropolitní okresy (5 212 USD) předstihly v roce 1998 nemetropolitní okresy (4 725 USD), ale do okresů závislých na zemědělství směřovaly vyšší prostředky (5 369 USD) v důsledku relativně vysokých podpor do zemědělství. Nemetropolitní okresy obdržely více prostředků na obyvatele pro programy zabezpečení příjmu - 3 143 USD proti 2 864 USD na obyvatele v metropolitních okresech - hlavně v souvislosti s penzijními dávkami, které ve venkovských oblastech pobíralo jejich o něco starší obyvatelstvo. Vyšší finanční prostředky na obyvatele plynoucí do zemědělství a na zabezpečení příjmu v nemetropolitních okresech částečně vyrovnávají nižší nemetropolitní podíl financí plynoucích do venkovských oblastí, jako jsou komunální prostředky, prostředky na obranu a vesmírné programy a prostředky na zabezpečení funkcí státu.

Změny v programech podpor farem nebo dokonce ukončení komoditních programů by nemělo na většinu venkovských obcí větší dopady. Ukazuje se, že pouze malá část venkovských okresů je citlivá na ztrátu státních finančních podpor určených farmám. Nedávno aktualizovaný rozbor údajů z poloviny 90. let naznačuje, že kritérium závislosti na zemědělství splňuje mnohem méně okresů než před deseti lety. Ve většině venkovských obcí budou hrát nadále podpory farmám menší úlohu, protože z příjmového hlediska převáží vliv federálních penzijních plateb, podpor do zdravotnictví a do ostatních nezemědělských programů.

Tab. 2 - Platby na zabezpečení příjmu v roce 1998

V důsledku zaokrouhlení součet jednotlivých číselných údajů nedává celkovou hodnotu.

1) Zahrnují pomoc podnikatelům, rozvoj obcí a regionů, ochranu životního prostředí, bydlení, dopravu.

2) Zahrnují vzdělání, potraviny a výživu, zdravotnictví, sociální služby, zaměstnanost.

3) Zahrnují trestní soudnictví, prosazování práva, energetiku, vyšší vzdělání, výzkum.

4) Zahrnuje nemocenské dávky, veřejnou pomoc, dávky v nezaměstnanosti, sociální zabezpečení.

Pramen: Výpočty ERS-USDA na základě údajů Federálního úřadu pro census.