Návrhy agrárních ekonomů na změny Společné zemědělské politiky EU

Některé z návrhů agrárních ekonomů na změny Společné zemědělské politiky EU

OBSAH

Předmluva *

Zemědělci a spotřebitelé: směrem k symbióze (S. Tarditi, Univerzita Siena, Itálie) *

Může být Evropský model zemědělství přijatelný pro jednání ve WTO? (L. P. Mahé, Ëcole Nationale Supérieure Agronomique, Rennes, Francie) *

Oceánie stranou? Zájmy evropské a americké zemědělské politiky se sbližují (D. Blanford, Penn State University, USA)*

Budoucnost přímých plateb v rámci Společné zemědělské politiky EU: jeden z návrhů (A. Swinbank, Univerzita Reading, Velká Británie; S. Tangermann, Univerzita Göttingen, SRN)*

Multifunkčnost zemědělství - co to znamená? (C. Cahillová, OECD)*

Tvorba zemědělské politiky v dobách krize: BSE a dopady v Německu (S. Tangermann, Univerzita Göttingen, SRN)*

Jak nezbytná je podpora vlády a regulace v zemědělství? (D. Harvey, University of Newcastle upon Tyne, Velká Británie)*

Způsobí rozšíření EU záplavu dovozů z Východu, bankrot rozpočtu EU a konflikty s WTO? (J. F. M. Swinnen,Katolická univerzita Lovaň, Belgie)*

Předmluva

Bulletin VÚZE představuje překlady vybraných příspěvků do nultého čísla nově se rodicího časopisu “EuroChoices - Agri-Food and Rural Resource Issues”, které bylo zkušebně vydáno na jaře 2001. Časopis hodlá vydávat Evropská asociace zemědělských ekonomů (EAAE) spolu s britskou Společností pro zemědělskou ekonomiku (AES) a měl by být zaměřen na širokou, a to i nezemědělskou veřejnost, která má zájem, nebo se ji přímo dotýkají otázky evropského zemědělství a venkova.

Očekávané rozšíření Evropské unie, otázky spojené s jednáním WTO a v neposlední řadě i krize spojené s BSE, kulhavkou a slintavkou tvoří rámec úvah předních evropských zemědělských ekonomů o dalším vývoji zemědělství a venkova v Evropě a o žádoucích změnách Společné zemědělské politiky EU. Také politici, agrární ekonomové a další odborníci ČR z této oblasti by se měli aktivně zapojit do diskusí o dalším osudu evropského zemědělství a venkova. Jsem přesvědčen, že výběr názorů v Bulletinu, se kterými nemusí všichni souhlasit, je vhodným příspěvkem pro prohloubení našich znalostí o pozicích “druhé strany” a pro rozvíjení našich argumentů ve vzájemné diskusi. To vše s vědomím, že i když je naprostá většina evropských agrárních ekonomů o nutnosti dalších reforem Společné zemědělské politiky přesvědčena, jejich názory o budoucnosti této politiky se v mnohém vzájemně liší či jsou dokonce rozporné. Také o tomto svědčí výběr předkládaných příspěvků.

Praha, květen 2001

Doc. Ing. Tomáš Doucha, CSc.

ředitel Výzkumného ústavu zemědělské ekonomiky

Zemědělci a spotřebitelé: směrem k symbióze?

(S. Tarditi, Univerzita Siena, Itálie)

Veřejné deklarace ke Společné zemědělské politice EU (SZP) jsou v poslední době více orientovány na spotřebitele. Směřují k transparentnosti a ochraně zájmů spotřebitele. Dokonce i povaha demonstrací se změnila: méně se okupují železnice, dálnice či letiště a více se občanům bezúplatně rozdávají grilované bifteky, mléko a ovoce.

Občané by měli tento zájem přivítat. Koncept maximalizace “společenského blahobytu”, běžně vysvětlovaný a přijímaný jako hlavní cíl hospodářské politiky, je skutečně srozumitelnější, jestliže je vyjadřován v termínech, které vystihují zájmy domácností v jejich dvojaké úloze spotřebitelů a daňových poplatníků.

Nezdá se však, že by současná SZP byla nějak více orientovaná na zájmy spotřebitelů a společnosti jako celku. Běžně transferuje SZP zemědělskému sektoru prostřednictvím společného rozpočtu EU od daňových poplatníků ročně kolem 50 mld. EUR. Přibližně stejnou výši podpor získává zemědělský sektor od spotřebitelů prostřednictvím ochrany trhu a vyšších cen na domácím trhu. Dohromady jsou tyto transfery větší, než činí čistá přidaná hodnota zemědělství a než představuje celkový rozpočet EU, i když podíl zemědělství na HDP klesl v EU pod hranici 2 %. Transfery zemědělcům stojí ročně čtyřčlennou domácnost více než 1 000 EUR, což představuje přes 15 000 EUR ročně na jednu pracovní sílu v zemědělství a téměř 800 EUR na každý hektar obdělávané půdy. Tato čísla však nezahrnují další přímé pomoci placené zemědělcům z národních a regionálních rozpočtů a nezahrnují také administrativní náklady výrazně zvyšované zejména managementem regulace nabídky.

Bohužel, pouze část těchto transferů se dostane do příjmů zemědělských podniků. Jejich významná část se spotřebovává v souvislosti s likvidací přebytků potravin, v krátkodobých i dlouhodobých deformacích trhu a v nesprávném využití zdrojů. Např. produkční kvóty a ukládání půdy do klidu jsou v naprostém rozporu s tržně orientovanou ekonomikou a hospodářskou soutěží, které jsou základními principy EU. Za uvádění půdy do klidu platí občané EU ze svých “kapes daňových poplatníků” přes 1 200 mil. EUR ročně, aby kompenzovaly zemědělcům nevyužívání 10 % dostupné orné půdy a aby se tímto snížila domácí nabídka a udržely vyšší domácí ceny. Tento přístup ždíme ze “spotřebitelské kapsy” občanů EU částku, která je pravděpodobně dokonce vyšší, než částka získávaná z jejich “kapsy daňového poplatníka”.

Vysoké výrobní ceny, tj. tržní ceny včetně přímých podpor, zvyšují výrazně ceny a nájemné u půd obhospodařovaných velkými a efektivními farmami a redistribují peníze od relativně chudších domácností k bohatším farmářům a vlastníkům půdy. Zejména v jižní Evropě takto deformované výrobní ceny současně napomáhají udržovat přebytečné pracovní síly v relativně malých a neefektivních farmách, které vyrábějí za vyšší než průměrné náklady. Značná část současných transferů do zemědělství se neprojeví ve zvýšených příjmech chudších farmářů, nýbrž pouze kompenzuje a udržuje vysoké výrobní náklady, což neprospívá nikomu.

Takováto politika může být stěží nazvána politikou vůči spotřebitelům “přátelskou” či politikou, která “maximalizuje společenský blahobyt”. Zemědělci často nepůsobí v symbióze s ostatními částmi společnosti. Naopak nevědomky hrají spíše parazitickou úlohu a snižují celkový blahobyt společnosti.

Lze však oprávněně předpokládat, že rozhodující část zemědělců podporuje účinnější a spravedlivější zemědělskou politiku, která by tolik nezatěžovala výdaje domácností a která by zároveň zvyšovala jejich disponibilní příjmy. Transparentnost je bezpochyby základní podmínkou důvěryhodné reformy SZP. V současnosti jsou náklady na protekcionizmus EU, které platí spotřebitelé, jen zřídka zmiňovány v masových médiích nebo v oficiálních publikacích. Jak si však lze představit do budoucna lepší politiku, když s téměř 50 % nákladů na ni nejsou občané, zemědělci i tvůrci politik ani obeznámeni?

Ačkoliv domácnosti nesou na svých bedrech náklady SZP, reprezentanti domácností a spotřebitelů obvykle představují pouze slabou menšinu v rozhodování o zemědělské politice, která je v tomto procesu “převálcována” představiteli výrobců. Ministerstva pro spotřebitelskou politiku v evropských zemích neexistují a širší spotřebitelské zájmy, nejen v oblasti potravin, jsou obvykle zastupovány sekcemi různých ministerstev, jako např. ministerstva zdravotnictví, průmyslu nebo zemědělství. Německo však nedávno změnilo své ministerstvo zemědělství na ministerstvo ochrany spotřebitele a zemědělství. Toto rozhodnutí by mělo být následováno dalšími zeměmi EU a také v zemích střední a východní Evropy, které se připravují na vstup do EU.

Výchovný proces je rovněž nevyvážený. Např. v Itálii existuje přes 200 míst pro profesory, kteří se zabývají zemědělskou ekonomikou a politikou. Ani jedno toto místo však není zaměřeno na spotřebitelskou ekonomiku a politiku. Ve světě již některé univerzitní instituce změnily své názvy a výzkumné programy ze zemědělské ekonomiky a politiky na spotřebitelskou a zemědělskou politiku. Takové změny by mohly v dlouhodobějším horizontu symbiózu mezi zemědělci a spotřebiteli zlepšit.

Může být Evropský model zemědělství přijatelný pro jednání ve WTO?

(L., P. Mahé, École Nationale Supérieure Agronomique, Rennes, Francie)

Po selhání ministerské konference v Seattle v roce 1999 odsouhlasila Generální rada Světové obchodní organizace (WTO) v únoru 2000 vést jednání o zemědělství v rámci čl. 20 Dohody o zemědělství z jednání WTO v Marrakeši. V Seattlu se znovu projevil známý rozpor mezi pozicí EU, USA a Cairnskou skupinou. Řečeno obecněji, přístupy k reformám zemědělské a obchodní politiky postavily proti sobě nový a starý svět, vývozce proti dovozcům a rozvíjející se země proti zemím rozvinutým. Objevily se však zde i paradoxní pozice, jako např. ochranářští vývozci (EU) nebo liberální obchodníci s agrárním zbožím (USA a Kanada), kteří využívají protekcionistická opatření minimálně pro své méně konkurenceschopné subsektory.

Mandát k jednání EU byl poprvé vymezen Radou ministrů v říjnu 1999. Pokud jde o zemědělství, závěry Rady stanovily, že negociace vycházející z čl. 20 Dohody o zemědělství a z opatření Agendy 2000, přijaté na Berlínském summitu, zahrnou tyto cíle: (i) zlepšení přístupu na trh; (ii) zajištění, že všechny formy podpory vývozu budou posuzovány na stejném základu, zejména pokud jde o méně transparentní formy jako jsou např. potravinové pomoci či vývozní úvěry; (iii) zachování konceptu “modrého boxu” (plateb spojených s programy omezování výroby), “zeleného boxu” (přijatelných, trh a obchod nedeformujících opatření politik) a nástrojů podobných doložkám ke zvláštním a “mírovým” opatřením; (iv) podpora multifunkčního zemědělství, zdravotní nezávadnosti potravin a kvality (včetně uplatnění principu předběžné opatrnosti); (v) hledání specifického přístupu k rozvojovým zemím, zejména k dovozním zemím.

Velkou změnou je výskyt nového konceptu ve “slovníku” SZP - multifunkčnost zemědělství. Myšlenka to sice není nová, jde však o význam a důraz na toto slovo. Je to vše jen nový trik evropské farmářské lobby a jejích advokátů, aby byl zachován dosavadní stav a aby se protekcionistická politika skryla za panenský závoj s novým názvem? Jak “vyjednatelný” v mezinárodním měřítku je tento evropský model? Bude jistě argumentováno, že tento model představuje legitimní cíle. Průchodnost v jednáních v rámci WTO však vyžaduje jeho zřetelnější operacionalizované vymezení a to jak z hlediska multifunkčnosti, tak odpovídajících nástrojů politiky. Evropská komise je postavena před několik závažných výzev: vyvinout koherentní SZP, uspokojit Radu a získat jasný mandát pro jednání. USA se svou kvazi-koalicí vývozních zemí (zejména zemí Cairnské skupiny) však rovněž čelí některým námitkám: vyvarovat se kontraproduktivnosti se svou doktrinální rétorikou neslučitelnou s častým prosazováním svých vlastních jednostranných politických zájmů.

Omezení současného evropského modelu

Berlínská dohoda z března 1999 sleduje pokračování reformního procesu započatého v roce 1992, avšak zároveň odložila reformu politiky v sektoru mléka a cukru. Jako obvykle Rada ministrů dospěla ke kompromisu, který potlačil již tak umírněné ambice původního návrhu Komise v Agendě 2000. Jak se dalo očekávat, konečný výsledek představuje směsici rozhodnutí, která neukončuje kontraproduktivní podněty vysílané zemědělcům. Nová opatření jsou charakterizována dvěma trendy: další oddělování (decoupling) plateb od produkce a nevýrazné přesměrování přímých plateb do oblasti životního prostředí a rozvoje venkova.

V sektoru plodin na orné půdě mají být platby na olejniny progresivně vyrovnány s platbami pro obiloviny, avšak v zájmu dodržení exportních závazků vůči WTO je zachována regulace nabídky prostřednictvím uvádění půdy do klidu. Prémie na silážní kukuřici, v původních návrzích vyřazené, byly v konečném rozhodnutí znovu zavedeny. Podpora cen u jatečného skotu a hovězího masa se sice snižuje, avšak zvyšují se prémie. Přesměrování plateb ve prospěch odměn za environmentální služby a rozvoj venkova není závazné, je pouze doporučované. To je ponecháno na iniciativu národních vlád, které mohou do oblasti životního prostředí a rozvoje venkova využít zdrojů ušetřených na tzv. modulaci podpor (tzn. ušetřených na části největších individuálních plateb) a z vynucování pravidel “křížových shod” (cross-compliance - např. podmínění individuálních plateb environmentálními službami).

Pouze Velká Británie a Francie dosud využily příležitostí, které jim nabízí modulace podpor, avšak pouze 2 - 5 % zdrojů ušetřených na modulaci bude přesměrováno na environmentální programy a programy rozvoje venkova. Ostatní země také zvýšily prostředky pro tyto programy, použily k tomu však jiné zdroje.

Berlínská dohoda skutečně výrazněji posunula podpory směrem k přímým platbám, avšak tento posun stěží změní situaci, ve které tvoří podpora tržních cen rozhodující většinu (podle OECD jde o tři pětiny) veškerých podpor. Většina zbývajících podpor je stále založena na plošných podporách na hektar či na kus hospodářského zvířete bez uplatnění přísnějších pravidel “křížových shod”. Zatímco vývozní subvence jsou v souladu s Dohodou o zemědělství GATT snižovány, de facto tvoří stále základní část podpor. Od takové zemědělské politiky ovšem vede k důvěryhodnému “Evropskému modelu” dlouhá cesta. Strategie Komise, založená na postupné reformě, která je utvářena pod anticipací vnějších tlaků z partnerských zemí WTO a se snahou vyjít vstříc domácím politickým tlakům, odráží realitu jejího úzkoprsého pohledu na budoucí příležitosti. Ta odsuzuje EU do defenzívy a stane se opět Achillovou patou Evropy v budoucích jednáních WTO.

Jak se může Evropský model zemědělství stát koherentním podporovatelem účinné multifunkčnosti?

Evropa není Amerikou ani Austrálií. Evropa je hustě osídlený světadíl a obyvatelé velkých měst se zde cítí být blíže venkovské krajině a vnímání hodnoty krajiny. Počet návštěvníků krajiny se za poslední dvě desetiletí mimořádně zvýšil. V Evropě je široce vnímáno, že dosavadní zemědělství spoluvytvořilo krásnou krajinu a že by tak mělo být i v budoucnosti. Evropané rádi navštěvují národní parky, avšak v převažující části teritoria, a to zejména v oblastech s drsnými přírodními podmínkami, preferují přítomnost člověka v krajině. Evropané si zakládají na kvalitě a pestrosti potravin, které jejich předchůdci díky širokému spektru přírodních podmínek po staletí rozvíjeli. Většina evropských spotřebitelů je “zhýčkaná” a soustřeďuje se stále více na kvalitu potravin (na jejich chutnost, zdravotní nezávadnost, ale také diverzitu), než na své výdaje na potravinový koš.

Evropská komise na jednání Výboru pro zemědělství WTO v září 2000 zdůraznila, že zemědělství má různé role: nevyrábí pouze zemědělské produkty za nízké náklady, ale také bezpečné a vysoce kvalitní potraviny, chrání životní prostředí a udržuje venkovskou krajinu a přispívá k sociálnímu a ekonomickému rozvoji venkovských oblastí. Uvedené cíle jsou legitimní dokonce i z velmi přísného ekonomického pohledu a tím lze odůvodnit potřebu konstrukce nástrojů zaměřených na tyto specifické cíle. To ale také znamená, že SZP by se měla nyní ostřeji orientovat na domácí trh a venkovský prostor. Vývozní subvence by se již neměly stát akceptovatelnou složkou SZP a vývozní sektor by se měl prosazovat vůči zahraniční konkurenci na bázi světových cen. Pouze dovozní sektor by mohl profitovat z určité úrovně podpory trhu prostřednictvím jeho ochrany na hranicích a preference Společenství. Kdyby tato ochrana a preference byly udržovány na přiměřené úrovni, představovaly by jen malé újmy na blahobytu společnosti (umrtvené náklady při užití 10 - 20% celních tarifů by neměly být vysoké).

Zemědělci by měli vyrábět v souladu s principem “znečišťovatel platí”, tzn. bez poškozování evropských přírodních zdrojů, zatímco veřejné finance by měly být zaměřeny na zajišťování rurálního veřejného zboží. Z hlediska životního prostředí jde o podstatné činnosti vztažené k údržbě krajiny, biodiverzitě, venkovské architektuře a dalším prvkům venkova. Z hlediska teritoriálního jde o přítomnost člověka v odlehlých a znevýhodněných oblastech. Platby by měly být potom nasměrovány na občany, kteří vykonávají tyto služby a neměly by být založeny na výměře či počtu hospodářských zvířat. Tento přístup ovšem vyžaduje monitorování a prověřování skutečného zajišťování těchto služeb zemědělci ze strany nezávislé instituce, s přihlédnutím ke kvalitě a množství služeb (přidělováním např. určitého počtu “zelených hvězdiček” či jiných bodů, jak je navrhováno autorem statě pro Francii). Platby jakémukoliv farmáři by neměly překročit průměrnou mzdu v regionu ve smyslu nákladu příležitosti v přepočtu na plný pracovní úvazek v souvislosti se zajišťováním venkovského veřejného zboží. Lze předpokládat, že ekonomické ohodnocení ukáže, že zemědělská činnost prováděná podle předem vymezených praktik bude generovat environmentální služby jako vedlejší produkt za nižší náklady než by činily náklady komerčních venkovských firem. V takovém případě je podpora, do určité míry spojená se zemědělskou činností (s technologickými omezeními, s omezením výše podpory v návaznosti na prospěchy ze společně produkovaných výrobků a služeb), obhajitelná. Jiným případem legitimních (podmíněných) neoddělených (coupled) plateb je, když zemědělská činnost je integrální součástí zajišťování veřejného zboží, jako např. pastevní odchov skotu na horských lukách.

Agenda pro Evropu: zazelenění zeleného boxu

Výsledky Uruguayského kola GATT v roce 1994 se přibližovaly pozici USA a Cairnské skupiny zemí a to především proto, že byly zaštítěny praporem široce akceptované ekonomické doktríny liberalizovaného trhu, která byla výchozím “filosofickým” základem GATT. To je ale podstatou výzvy, které musí nyní Evropané čelit - zformovat politiku pro rozvoj venkova založenou na široce sdílených ekonomických principech a návazně na to vymezit své závazky vůči WTO.

V průběhu posledního kola GATT pramenila slabost EU z pasivní strategie sledující minimalizaci koncesí a jdoucí na hranici akceptovatelné zemědělské politiky extenzivním využíváním exportních podpor. Další slabostí byl značně opatrný přístup vyjednavačů EU, protože Rada ministrů nebyla schopna dospět ke shodě, jak by se dále měla utvářet SZP a tím zabránila Komisi, aby mohla zaujmout ofenzivnější vyjednávací pozici. Je nutné si uvědomit, že ukáznit zemědělské nátlakové skupiny je v celoevropském institucionálním rámci těžší než pro mnohé národní vlády, protože nátlakové skupiny zemědělců jsou povzbuzovány politikami národních zájmů nebo domácími politickými programy. Nevyjasněná dlouhodobější perspektiva SZP navíc znemožnila vyjednavačům EU vytvářet aliance s jinými zeměmi.

Komise se z minulosti do určité míry poučila a snaží se být ofenzivnější při poukazování na skuliny v argumentaci známých kritiků SZP a být aktivnější v organizování koalic s podobně smýšlejícími zeměmi. Dokument negociační strategie je však stále více zaměřen na podporu exportu než na domácí podpory. Při přípravných jednáních před Seattlem chtěla EU zachovat všechny formy vývozních podpor, jako např. exportní úvěry, ale také méně transparentní formy jako jsou potravinové pomoci a působení státních obchodních podniků (State Trade Enterprises - STE). EU tyto formy podpor prosazovala i ve své ministerské deklaraci v Seattlu. USA a země Cairnské skupiny chtěly exportní podpory vyloučit. Konečný kompromisní text presidia se více přiklonil k USA a zemím Cairnské skupiny, protože jimi dnes aplikované nástroje podpory vývozu nebyly do seznamu zařazeny. To však činí problematickou jakoukoliv akci spojenou s činností orgánu pro řešení sporů.

Pokud jde o domácí podpory, pozice EU je slabší a připomíná starou strategii Maginotovy linie. Bez zásadnější revize se tato strategie brzy ocitne v nesnázích. Ministerský mandát z října 1999 naznačuje ochotu jednat o snižování podpor, avšak jen za předpokladu prodloužení konceptů opatření zeleného a modrého boxu. Mandát zdůrazňuje neobchodní charakter opatření obou boxů. Po předchozím vydání samostatných dokumentů publikovaly USA a země Cairnské skupiny 19. listopadu 1999 společné stanovisko, ve kterém požadovaly podstatné snížení domácích podpor. Neobchodní otázky nebyly uvažovány. Verze dokumentu presidia z 3. prosince 1999 konstatuje, že neobchodní otázky by se měly projednávat v plném souladu se sanitárními a fytosanitárními opatřeními (SPS) a s technickými překážkami obchodu (TBT), a měly by být vymezeny konzistentními opatřeními WTO, tj. opatřeními transparentními a nedeformujícími obchod. Na požadavky EU zbývá v tomto dokumentu jen malý prostor.

Jestliže se EU neposune dále za závěry Berlínského summitu, domácí podpory budou zkráceny, zatímco pružné platby USA přežijí nedotčeny a zemědělci USA získají značné a s WTO kompatibilní podpory. Platby v rámci SZP budou sníženy, stále však budou vázány na plochu a počty zvířat, principy “křížové shody” nebudou plně vynucovány a degradace přírodních venkovských zdrojů v oblastech s intenzivní rostlinnou a živočišnou výrobou bude dále pokračovat.

Jinou cestu představuje vymezení opatření zeleného boxu na principech, které byly zmíněny dříve (např. “zelené hvězdičky”), a s kritérii pro jejich poskytování, jež by měly být stejně přísné jako v případě dohod o SPS: (i) efektivita environmentálních výkonů; (ii) objektivita vyhodnocení služeb nezávislou certifikační agenturou; (iii) proporcionalita ocenění ve vztahu k velikosti a významu produkované environmentální služby; (iv) transparentnost plateb za tyto služby; (v) nezbytnost či nákladová účinnost zajišťování služeb farmáři (zahrnující možné neoddělené platby za extenzivní zemědělství při dodržení podmínek “křížové shody” u společných výstupů a za zemědělství v přírodně znevýhodněných podmínkách); (vi) konzistence plateb s úsilím zemědělců (zahrnující strop individuálních plateb, protože farmář nemůže vyprodukovat více, než na plný úvazek činný zaměstnanec firmy zabezpečující management krajiny); (vii) nedeformující platby, tzn. platby nevázané na zemědělský podnik, nýbrž na farmáře a proto jednoduše nepřenositelné na další generaci či na jiné následovníky.

Takové vymezení zeleného boxu ovšem znamená, že decoupling ve smyslu Přílohy II Dohody o zemědělství GATT se nemůže stát dostatečnou podmínkou pro vynětí z opatření podléhajících redukci podpor a ani to není nezbytné. Do zeleného boxu nezahrnuté individuální platby by nemohly být zachovány a to ani takové platby, které by byly oddělené ve smyslu Přílohy II, nebo které by spočívaly spíše na minulých nárocích než na současných činnostech. Taková opatření by nesplňovala řadu výše uvedených kritérií, jako např. efektivitu environmentálních účinků, proporcionalitu či konzistenci. Takového vymezení zeleného boxu by si vyžádalo snížení většiny plateb současného modrého i zeleného boxu.

Je zde ještě otevřená otázka jantarového boxu, zahrnujícího opatření k domácí podpoře vývozních sektorů. Tato opatření by měla být snižována rychleji a posléze eliminována. Velké země, které podporují své vývozní sektory, strhávají světové ceny dolů, poškozují své konkurenty a v konečném důsledku ohrožují také sebe. Je to tedy oblast, která nejvíce deformuje obchod a kde by byla mezinárodní spolupráce velmi žádoucí. Evropský model by se měl ostřeji zaměřit na domácí trh. Evropa a podobně i všichni ostatní vývozci by měli být vyzváni k postupnému rušení všech forem podpor poskytovaných netto exportérům. Toto stanovisko je také v souladu s politickou argumentací mnohých příznivců multifunkčnosti a v jantarovém boxu by se stala preferovanou oblastí potravinová bezpečnost.

Program pro kritiky SZP

Mnohé požadavky EU na zemědělské aspekty dohod k SPS, TBT a TRIP (Trade Related Intellectual Property - Intelektuální vlastnictví ve vztahu k obchodu) byly v Uruguayském kole GATT projednány tak, aby bylo možné vyhnout se jakýmkoliv pevným závazkům. Pozice USA a zemí Cairnské skupiny však směřovaly k přijetí závazků v dané oblasti. Jedním ze zřejmých příkladů tohoto rozporu se stal nevyvážený status daný intelektuálním vlastnickým právům, který byl oponován Evropou a “novým světem”: projednání návrhu ochrany geografického označování (Geographical Indication) bylo odloženo pro nesouhlas “reformních” zemí, zatímco návrh na posílení ochrany obchodních značek byl přijat.

Současná vyjednávání jsou v principu omezována čl. 20. Daná skutečnost zvýhodňuje proreformní země (USA, země Cairnské skupiny), které se snaží lpět na závazcích zahrnutých do Dohody o zemědělství a vyloučit ostatní záležitosti, u nichž shoda s principy GATT je právě v těchto zemích sporná. Tyto země nechtějí jednat o intelektuálních vlastnických právech vztažených ke geografickému označování. Austrálie, Nový Zéland a Kanada odmítají se zabývat v jednáních disciplinovaností státních obchodních organizací (STE) a marketingových organizací, přičemž argumentují, že jejich deformující dopad na obchod není ještě prokázán. Systém plný různých svazujících pravidel však byl těmito zeměmi považován za nezbytný, když se jednalo o opatřeních typu SPS nebo TBT, bez čekání na důkaz, že netarifní překážky obchodu jsou deformující. Pozice USA k závazkům, které se týkají podpory vývozu podle “vzoru EU”, je velmi ostrá: USA usilují o jejich eliminaci. To by však také znamenalo ukončení činnosti, resp. funkčnosti jednoúčelových marketingových organizací, výhradních vývozních práv a vládních subvencí pro jednoúčelové vývozce (což je nástroj podpory vývozu v zemích Cairnské skupiny). To by dále znamenalo, že by tyto agentury informovaly o cenách a nákladech. USA však odmítají diskutovat o vývozních úvěrech podle “vzoru USA” a to dokonce i na “nezávazné” platformě OECD. Navíc USA považují za přiměřená současná pravidla v oblasti potravinové pomoci podle Dohody o zemědělství, která naopak EU pokládají za skulinu, kterou se vývozy podporují.

Mnozí Evropané se domnívají, že USA se projevily příliš agresivně ve dvou hlavních obchodních sporech mezi USA a EU po Marrakešské dohodě (banány a hormony v hovězím mase). USA zavedly sankce velmi rychle, dokonce dříve, než jim “dala zelenou” WTO, a hrozily použitím karuselových obchodních sankcí (rotujících vyrovnávacích cel). EU zaujala obvyklý opatrný, až přízemní přístup. Zdá se však, že nyní je EU méně pasivní a více nakloněna formulovat své vlastní sankční hrozby (o tom svědčí např. porážka USA v případě korporací zahraničního obchodu).

Komisař Fr. Fischler nedávno varoval Cairnskou skupinu zemí na její ministerské konferenci (říjen 2000, Banff), aby nebyla tak radikální, neboť by se mohla setkat s podobnou vyhraněnou pozicí a celé kolo jednání WTO by se mohlo zmítat v problémech. Je zcela zřejmé, že ostrý a opakovaný útok na EU a odmítnutí evropského požadavku předložit k prozkoumání nástroje politiky Cairnské skupiny zemí, jež v principu rovněž deformují trh, by bylo kontraproduktivní. Někteří pozorovatelé budou považovat pozici tzv. zastánců volného obchodu za oportunistický postoj, iniciovaný především obchodními zájmy nebo domácími tlaky, než za postoj vedený cílem směřovat k férovému a na pravidlech založenému světovému obchodnímu systému. Opakované poskytování značně vysokých nouzových plateb v nedávných marketingových rocích rostlinné výroby v USA rozhodně nepodporuje důvěryhodnost častých výzev USA k liberalizaci obchodu. Konečným důsledkem těchto postojů bude povzbuzení farmářských nátlakových skupin a oportunistických politiků na evropském kontinentě. Nasytí to média a veřejnost falešnými argumenty, jež budou podporovat názor, že negociace je hra s nulovým výsledkem, ve které poraženými jsou ti, kteří připustí snížení své ochrany trhu. Jedná se však o argumenty, které nedávají ekonomický smysl. Povzbudí se také různá populistická hnutí, spočívající na zjednodušených představách o obchodu a globalizaci. V neposlední řadě se zvýší podezření na přílišnou propodnikatelskou zaujatost WTO. Je to hra, ve které zastánci mezinárodní spolupráce, spotřebitelé a daňoví poplatníci ztrácejí a farmářská menšina získává rentu.

Závěrečné poznámky

Postoj EU k podporám vývozu a k ochraně intelektuálních práv v oblasti kvality potravin prostřednictvím evropského označování jejich původu je rozumný, avšak cíl odstranění vývozních subvencí musí být jasně stanoven. Pozice příznivců volného obchodu trpí svou rozpolceností. Důsledkem je, že ekonomický základ jejich postoje je slabší než v minulém kole jednání WTO.

Pokud jde o opatření modrého boxu a multifunkčnost, jsou ekonomické argumenty EU méně udržitelné za situace, kdy současná SZP zachovává platby, které nejsou ani podmíněné, ani zacílené na environmentální služby. Pro EU by bylo rozumné, aby učinila zásadní posun směrem k většímu zazelenění zeleného boxu a to podmíněním plateb efektivním zajišťováním environmentálních služeb, uplatněním individuálních stropů pro platby a odstupňováním plateb podle obtížnosti přírodních podmínek. Modrý box a oddělené platby, které nepřímo podporují netto vývozce, by měly být kontrolovány a usměrňovány tak, aby nebránily vystavení těchto vývozců hospodářské soutěži.

Evropský model zemědělské politiky je ve své současné podobě těžko obhajitelný, Evropský model zemědělství však ano. To však vyžaduje lépe orientovanou agrární politiku. Komise se však pravděpodobně k nové orientaci stěží odhodlá. V konečných důsledcích vyjednavači EU vyjednají minimální koncese k modrému boxu a příští reforma SZP bude zformována tak, aby zajistila kompatibilitu s WTO. Žádoucí podněty k rozvíjení Evropského modelu zemědělství budou přinejmenším odloženy. Protože výlučným zájmem WTO je otevření trhů, je nepravděpodobné, že reforma SZP podřízená závazkům vůči WTO, zajistí nejlepší management evropských venkovských oblastí.

Oceánie stranou? Zájmy evropské a americké zemědělské politiky se sbližují

(D. Blanford, Penn State University, USA)

Název příspěvku se může zdát příliš odvážný, přihlédneme-li k historickému antagonismu zemědělských politik mezi EU a USA. Amerika hledí na evropskou zemědělskou politiku jako na autarkní politiku chránící málo efektivní evropské farmáře před konkurencí. Politika USA je vnitřně vnímána jako politika “šampióna volného obchodu”. Její vizí je progresivní a ziskové zemědělství zajišťující spotřebitelům zdravé potraviny za přiměřené ceny. Evropský pohled je poněkud jiný. Ze strany Evropanů je jejich zemědělská politika vypodobňována jako politika ochraňující životní prostředí, venkov a zdraví občanů. Její vizí je zemědělství produkující více žádoucích výstupů při ochraně zájmů evropské veřejnosti. Politika USA je vypodobňována jako politika, která se o takové výstupy nezajímá a je výlučně zaměřena na levné potraviny.

Ani jeden z uvedených portrétů obou politik se však nepodobá realitě. Jak EU tak USA se snaží o zemědělskou politiku, která vede k prosperujícímu zemědělství při respektování sociálních otázek. Obě politiky jsou ve skutečnosti v područí zemědělské a venkovské mytologie, tj. pohledů korespondujících se zájmy veřejnosti, nikoliv však se současnou realitou. Obě politiky jsou v zajetí mnoha zásadních rozporů, které ztěžují jejich objektivní a racionální formulaci. Ve skutečnosti se však stanoviska USA a EU v politických otázkách, před kterými oba regiony stojí, navzájem přibližují.

Rozdílné světy?

Zemědělství na obou stranách Atlantiku se v posledních letech začíná stále více sobě podobat. Jeho podíl na HDP se snížil na zhruba 2 %. V roce 1960 pracovalo v zemědělství EU 21 % zaměstnanců civilního sektoru, zatímco v USA jen 9 %. V polovině 90. let se tento podíl v obou regionech vyrovnal na zhruba 3 až 4 %. Odchod lidí ze zemědělství, vyvolaný technickým pokrokem a růstem nezemědělských sektorů, podstatně snížil ekonomický význam zemědělství. Podle údajů OECD se počet pracovníků v zemědělství EU-12 v období 1985 - 1995 snížil o 25 % a počet farem o 20 %.

Příjem z nezemědělské činnosti se stává pro mnohé farmáře životně důležitým. Zemědělské domácnosti získávají v USA v průměru pouze 16 % svých příjmů ze zemědělské činnosti. Dokonce i největší farmy s úhrnem tržeb přes 500 tis. USD ročně získávají asi 20 % čistých příjmů z nezemědělských činností. Údaje z 9 zemí EU o farmách s hlavní orientací na zemědělství z konce 80. a ze začátku 90. let hovoří o 45% příspěvku z nezemědělské činnosti k celkovým příjmům farem.

Význam zemědělství v ekonomice venkova klesá. Dokonce i ve venkovských oblastech Řecka a Portugalska zemědělství počátkem 90. let absorbovalo jen 40 % celkové zaměstnanosti těchto oblastí. V převážně venkovských oblastech (podle klasifikace OECD) Německa a Švédska se hodnota tohoto ukazatele pohybuje kolem 10 %. V tzv. nemetropolitních oblastech USA tvoří podíl zaměstnanosti v zemědělství a v zemědělských službách na celkové zaměstnanosti pouze 8 %.

Rozdílné politiky?

V 90. letech doznaly agrární politiky USA i EU velkých změn. EU zvýšila užití přímých plateb. Podíl cenových podpor na celkových podporách poklesl v hodnotovém vyjádření z více než 80 % koncem 80. let na zhruba 60 % koncem let devadesátých. Nová zemědělská politika USA od roku 1996 prezentovaná pod názvem “Federální zákon o zlepšení a reformě zemědělství” (FAIR) nahradila kompenzační (deficitní) platby na rostlinné produkty pevnými platbami, které by neměly být svazovány s produkcí konkrétních plodin.

EU tradičně více podporuje zemědělství než USA. OECD odhaduje, že spotřebitelé a daňoví poplatníci EU vydali na podporu svého zemědělství v roce 1999 přes 114 mld. USD, zatímco v USA tato částka dosáhla jen 54 mld. USD. Vyjádřeno ukazateli podpor podle OECD, v EU jde o zhruba dvojnásobnou úroveň podpor. Nicméně úroveň podpor u vysoce citlivých komodit (např. u mléka) a v přepočtu na jednoho farmáře je podobná. Celková podpora na jednoho farmáře v roce 1999 dosahovala v EU zhruba 17 tis. USD, zatímco v USA 21 tis. USD.

Podpora zemědělství v USA se přiblížila úrovni podpor EU zejména v reakci zemědělské politiky USA na snižování cen zemědělských výrobců a řešení dopadů sucha. V roce 1997 činily přímé platby státu méně než 8 mld. USD, resp. 3 % hrubých peněžních příjmů farem. V roce 2000 to bylo již 23 mld. USD, resp. 10 % hrubých peněžních příjmů farem. Ministerstvo zemědělství USA odhaduje, že přímé platby státu dosáhnou ve fiskálním roce 2000/2001 až 42 % čistých příjmů farem.

Státní správa i Kongres se mohly téměř “přetrhnout”, aby zajistily farmářům finanční podporu jako kompenzaci za snížení hektarových výnosů v důsledku sucha a za nízké ceny. Farmáři obdrželi 6 mld. USD v roce 1998 v platbách za přizpůsobení výroby v rámci zákona FAIR a zhruba 5 mld. USD v roce 1999. Legislativní opatření z října 1998 uvolnilo dalších 5,8 mld. USD dodatečné pomoci. Ta byla následována 8,9 mld. USD v říjnu - listopadu 1999. Legislativní opatření z června 2000 zajišťuje více než 15 mld. USD této federální pomoci farmářům. Jak nominálně tak reálně překročily přímé platby farmářům v roce 2000 rekordní rok 1987.

Ve srovnání s průměrnou domácností USA měly zemědělské domácnosti v roce 1998 o 15 % vyšší příjem a dokonce o 74 % vyšší čisté jmění. Komerčně orientované farmy jako nejdůležitější segment zemědělství USA dosáhly extrémně příznivé příjmové a kapitálové pozice. Pouze 150 tis. farem - hospodářství s omezenými zdroji má podstatně nižší příjem a čisté jmění, než je průměr domácností USA. Přes tuto skutečnost Kongres i státní správa velmi ochotně poskytují značné platby farmářům, když klesají ceny či když je produkce snížena přírodními katastrofami. “Tah” na tržní orientaci je v zemědělské politice USA ve skutečnosti velmi slabý. Jestliže politici USA pociťují, že mohou získat z podpory zemědělských příjmů nějakou politickou výhodu, tak obvykle reagují ve prospěch farmářů. A co v Evropě? Nedávná jednání o zemědělské politice EU naznačují, že také evropští politici projevují mimořádnou neochotu snižovat podpory do zemědělství.

Rozdílná budoucnost?

Existuje řada dalších faktorů, které budou působit na sbližování zemědělských politik v USA a EU.

Environmentální rozměr: Na obou stranách Atlantiku hraje příspěvek zemědělství ke kvalitě (či degradaci) životního prostředí významnou úlohu. Zatímco ekonomický příspěvek zemědělství se snižuje, pokračuje zemědělství v roli primárního uživatele půdy a odběratele stále se zmenšujících zásob vody. Na mnoha místech USA se v užití půdy zvyšuje napětí mezi městy a venkovem, což je jev Evropě již dlouhodoběji známý. V USA dochází v důsledku růstu sektoru služeb a rychlých technologických změn (zejména informačních technologií) k růstu venkovské populace. Celkem více rurálních okresů vykazuje po roce 1970 růst populace než její pokles. Existuje přitom vysoká míra provázanosti mezi tímto populačním růstem a “službami” přírody, jakými jsou např. příznivé podnebí, členitost krajiny a přístupnost k povrchové vodě. Hledání rezidencí pro obyvatele v důchodu či pro rekreační účely začíná mít na mnohé venkovské oblasti značný vliv.

Populační pohyby zvyšují tlaky na cenu zemědělské půdy. Mezi roky 1987 a 1999 se cena nemovitostí farem na 1 akr zvyšovala ročně o 5,5 %, což překračuje průměrnou míru inflace. Ministerstvo zemědělství USA odhaduje, že průměrná cena zemědělské půdy v oblastech dotčených urbanizací je třikrát vyšší, než cena srovnatelné půdy v ostatních oblastech. Za všechny státy USA lze v období 1994 až 1996 odhadovat, že zhruba 25 % z ceny půdy je ovlivněno jejím potenciálním nezemědělským užitím. U 17 % zemědělské půdy USA, která je nejvíce vystavena tlaku urbanizace, lze tento podíl odhadovat až na 66 %.

Souběžně se zvyšováním ceny zemědělské půdy sílí tlaky na její konverzi. Urbánní rozpínavost a zachování volných prostor se stále více stávají důležitými politickými otázkami. Ve snaze čelit těmto trendům zavedlo 16 států USA programy pro tzv. dobrovolný prodej územně-rozvojových práv. Dalších 22 států USA zmocnilo místní úřady k vytváření zemědělských regionů se sníženými daněmi z majetku pro farmáře. Jsou však uplatňovány i jiné nástroje, např. vytváření tzv. zemědělských zón jako součást územních plánů. Stěhování populace do venkovských oblastí je faktorem, který v mnohých místních komunitách staví otázku ochranu zemědělské půdy před jejím jiným rozvojovým užitím těžištěm politiky.

Zemědělství ovlivňuje kvalitu životního prostředí. Stoupá zájem veřejnosti o posuzování vlivu spotřebovávaných agrochemikálií na kvalitu a zdravotní nezávadnost pitné vody. Růst velkovýrobních jednotek živočišné výroby zesiluje zájem veřejnosti o jejich environmentální dopady a ten ovlivňuje svobodu farmářů v jejich managementu využití půdy. Převod půdy na rezidenční užití vede často ke stížnostem v souvislosti se zatěžováním prostředí současnými praktikami zemědělců (hluk, prach, větrem zanášené chemické postřiky apod.). Některé státy zavedly legislativu k “právu provozovat zemědělství”, která je zaměřena na ochranu existujících farem před výše uvedenými stížnostmi, a která je realizována nařízeními místních úřadů. Některé státy (mezi nimi např. Iowa) zajišťují speciální ochranu existujícím farmám živočišné výroby. Jsou s tím však spojeny některé ústavně právní otázky. Např. Nejvyšší soud státu Iowa prohlásil v roce 1998 “práva provozovat zemědělství” za neústavní.

Otázky životního prostředí se s velkou pravděpodobností stanou důležité v diskusích o budoucí orientaci zemědělské politiky USA. I když příspěvek zemědělství k udržování kulturního dědictví a krajiny je vnímán v USA slaběji než v Evropě, zemědělská politika USA překonává tradiční zájmy (např. jen o konzervaci půdy) a usiluje i o změny ve využití půdy v souvislosti s jejich vlivem na kvalitu životního prostředí a celkovou kvalitu života. V tomto smyslu se USA ubírá stejným směrem jako EU.

Spotřebitelský rozměr: Očekávání spotřebitelů budou vytvářet rostoucí tlaky na zemědělskou politiku na obou stranách Atlantiku. Silové těžiště v potravinových řetězcích se posunulo směrem k maloobchodu a sektoru potravinářských (stravovacích) služeb. Tyto sektory budou určovat charakter odezvy celého potravinového řetězce, tak jak se požadavky a poptávka spotřebitelů stávají exaktnějšími. V USA v roce 1996 pouze 7 % přidané hodnoty agropotravinářského sektoru pocházelo ze zemědělství, 46 % přidané hodnoty se realizovalo ve velkoobchodním, distribučním a maloobchodním sektoru, včetně sektoru stravovacích služeb. Ve stejném roce dosahovaly výdaje na potraviny realizované mimo domácnosti 39 % celkových výdajů za potraviny, což je dvojnásobné zvýšení oproti situaci před 15 lety.

Očekávání spotřebitelů ve vztahu ke zdravotní nezávadnosti potravin budou mít bezpochyby hlavní vliv na budoucí vývoj agropotravinářského sektoru. V Evropě jsou otázky zdravotní nezávadnosti potravin a s nimi spojených problémů, jako např. geneticky modifikovaných potravin, široce medializovány. Zkušenosti s BSE a s kontaminací krmiv dioxinem spotřebitele zaktivizovaly. Odpor veřejnosti proti zavádění geneticky modifikovaných organizmů (GMO), použití hormonů při výrobě masa a problémy se zajišťováním pohody zvířat (animal welfare) podkopaly důvěru spotřebitelů. Maloobchod reaguje vynucováním přísnějších požadavků na identifikaci původu výrobků a na používané výrobní postupy. Národní vlády cestou domácí regulace a restrikcemi v zahraničním obchodu rovněž vycházejí vstříc zájmům veřejnosti.

Spotřebitelé v USA se podstatně méně obávají GMO než spotřebitelé evropští. Šetření International Food Information Council z října 1999 ukázalo, že zhruba 60 % dotazovaných spotřebitelů prakticky nic neslyšelo či nečetlo o využití biotechnologií při výrobě potravin; 38 % dotázaných se mylně domnívalo, že geneticky modifikované potraviny nejsou v supermarketech prodávány. Další výběrová šetření však ukázala, že spotřebitelé v USA se velmi zajímají o některé otázky zdravotní nezávadnosti potravin (např. o rezidua pesticidů v ovoci a zelenině, bakteriální kontaminaci ap.), že však také důvěřují úsilí farmářů a potravinářů vyrábět zdravé produkty a garancím vědy v tomto směru. Menšina ale zároveň souhlasila, že správná rozhodnutí o rizicích nových technologií by měla zůstat v odpovědnosti vlády a podnikatelů.

Zdravotní nezávadnost potravin je velmi důležitou oblastí v USA i EU. V USA jsou předmětem menšího zájmu biotechnologie a pohoda zvířat. Postoje spotřebitelů se však mohou velmi rychle změnit, to záleží i na prokázání významného ohrožení lidského zdraví. Pak by ale potravinový systém i tvůrci politiky byli přinuceni adekvátně reagovat.

Strukturální rozměr: Na obou stranách Atlantiku prochází potravinový systém významnými změnami. Podíl celkové přidané hodnoty zemědělské prvovýroby neustále klesá a neúprosný tlak na ziskovost přináší na všech úrovních systému konsolidaci. K této konsolidaci přispívá i využívání výhod z velikosti (economies of scale), zejména u nových technologií, dále zdravotní nezávadnost potravin a spotřebitelské požadavky, pohotová nabídka kapitálu prostřednictvím globálních kapitálových trhů a možnost získat vyšší podíl přidané hodnoty prostřednictvím větší síly na trhu.

Tradiční zemědělské politiky se stále více stávají nerelevantními. Politiky cenových podpor jsou méně účinné v ovlivňování cen zemědělských výrobců nebo zisků farmářů. Farmáři na obou stranách Atlantiku se stávají “reziduální složkou” v potravinovém systému. Mají však pro změnu svého postavení k dispozici pouze velmi omezený výběr možných strategií. Jde např. o výrobkovou diferenciaci a hledání “skulin” na trhu a nových distribučních cest, o kolektivní akce pro zlepšení vyjednávací pozice na trhu a o vertikální integraci, koordinaci a strategické aliance v zájmu zvýšení podílu farmářů na přidané hodnotě. Zemědělci, kteří nebudou schopni uplatňovat některou z nových strategií, budou nuceni zvětšovat rozměr svých podniků, aby přežili s nízkou marží, nebo budou muset nacházet jiné cesty k doplnění svých příjmů.

Závěry

Přes historicky, geograficky a kulturně dané rozdíly, agropotravinářské sektory EU a USA se stávají stále více podobnými. Oba systémy čelí situaci, ve které:

· si farmáři budou přivlastňovat pouze velmi malou část z přidané hodnoty příslušné výrobkové vertikály;

· příjmy menších farem - domácností budou v rozhodující míře záviset na nezemědělských aktivitách;

· cena primárního výrobního zdroje farem - půdy bude určena z větší části jejím oceněním pro nezemědělské účely;

· “společenská hodnota” zemědělství bude stále více posuzována veřejností z hlediska jeho vlivu na životní prostředí a zdraví lidí;

· tradiční zemědělské politiky se stanou pro ovlivňování struktury a fungování potravinového systému a životní úrovně farmářů nerelevantními;

· soukromé standardy a iniciativy pro naplnění požadavků spotřebitelů či pro distribuci zisků v potravinových vertikálách mezi jejich jednotlivé články budou nabývat pro fungování těchto vertikál stále většího významu.

V důsledku těchto očekávaných změn budou politické zájmy a priority na obou stranách Atlantiku vzájemně konvergovat. Tvůrci politik budou zaujati dopady strukturálních změn na efektivitu a jmění farmářů, avšak s důrazem na otázky životního prostředí, využití půdy a zdravotní nezávadnosti potravin. Je pravděpodobné, že jak EU tak USA budou pokračovat v přerozdělování značného objemu veřejných zdrojů ve prospěch zemědělství. Přes pokles počtu zemědělců jejich politický vliv zůstane silný. Politici obou regionů budou pokračovat v podpoře zemědělství bez ohledu, zda lze tyto podpory objektivně odůvodnit či ospravedlnit.

Budoucnost přímých plateb v rámci Společné zemědělské politiky EU: jeden z návrhů

(A. Swinbank, Univerzita Reading, Velká Británie, S. Tangermann, Univerzita Gőttingen, SRN )

V článku autoři obhajují relativně jednoduchou, avšak významnou změnu systému plateb na hektar či hospodářské zvíře v rámci současné Společné zemědělské politiky EU. Nazývají svůj podnět, který vychází z předchozích návrhů a jenž nabývá v současnosti na významu, “Programem cenných papírů” (Bond Scheme). Podle nového návrhu by platby SZP na hektar či hospodářské zvíře byly odděleny od produkce (decoupled) a přeměněny na plně přenositelné cenné papíry - obligace (bondy). Držitel těchto obligací by měl garantovaný příjem plateb a obligace by mohly být prodávány na trhu cenných papírů a vytvářet tak kapitál pro jejich původní recipienty. Takový program by zcela oddělil platby od produkce a od využití zdrojů v zemědělství.

Dřívější návrhy na programy cenných papírů v EU

Akademické články navrhující oddělení podpor od produkce, zejména v souvislosti s řešením kompenzací farmářů za odstranění cenových podpor, se objevují již po delší dobu. Systém obligací k urychlení reformy SZP byl představen S. Tangermannem již v roce 1991. Evropská komise (EK) v roce 1991 navrhla tento systém pro výrobce mléka s tím, aby je kompenzoval za snížení kvót na mléko. Jako součást diskuse k McSharryho reformě na úrovni Rady ministrů dánská vláda navrhla, aby spíše než plošné platby byl systém obligací uplatněn pro kompenzaci výrobcům obilovin za chystané snížení intervenčních cen. Nicméně ani návrhy EK k mléku, ani dánské návrhy k obilovinám v Radě ministrů příznivou odezvu nenalezly. Následně sir L. Brittan, tehdejší komisař EU, systém obligací pro usnadnění reformy SZP v roce 1994 nadšeně přivítal. Závěry Uruguayského kola GATT a následná Dohoda o zemědělství oficiálně uznaly mezinárodní přijatelnost oddělených (decoupled) plateb v rámci opatření tzv. zeleného boxu.

Je mimo možnosti tohoto příspěvku objasnit všechny důvody, proč se systém obligací až doposud ukázal být politicky neprůchodným. Stručně řečeno, farmáři se obávají, že politici i veřejnost nebudou ochotni je platit “za nic”. Vlastníci půdy, farmáři s pronajatou půdou i farmáři s vlastní půdou si nejsou jisti dopady navrhovaných změn na hodnotu jejich majetku. Hovoří se o nebezpečí opouštění zemědělské půdy a “dezertifikaci” s negativními dopady do životaschopnosti venkova a na životní prostředí (i když jinými specialisty jsou posuzovány dopady na životní prostředí naopak příznivě). Navíc některé environmentální skupiny chtějí u plošných plateb a plateb za kus zvířete uplatňovat princip “křížové shody” (cross compliance) jako součást reformy Agendy 2000 a domnívají se, že zavedení systému obligací by tyto cíle mohlo ohrozit. V neposlední řadě si tvůrci politiky nejsou jisti možnými dopady na nabídku některých jiných plodin na orné půdě, např. na polní zeleninu.

V prosinci 2000 navrhla EK zjednodušený platební systém pro malé farmy, který v podstatě představuje kroky 1 a 2 v dále popisovaném programu. Podle návrhu EK by farmáři, kteří v přímých platbách obdrží méně než 1 000 EUR za rok, předkládali na celé období 2002 až 2005 pouze jednu žádost vycházející z plateb posledních let, a nemuseli by přitom pokračovat ve výrobě. Není však dosud vyjasněna základna pro tyto žádosti. Program by se týkal okolo 20 % farmářů EU se značnými rozdíly mezi jednotlivými zeměmi (od velmi malého počtu farem ve Velké Británii až po 65 % výrobců v Portugalsku).

Proč jsou změny politiky nezbytné?

Plošné platby na hektar a na hospodářské zvíře (dále jen plošné platby) byly zavedeny v rámci reformy SZP v květnu 1992 a v Agendě 2000 byly rozšířeny. Mnozí farmáři však jsou dnes přesvědčeni, že uplatňovaný systém plošných plateb je zásadně neudržitelný a že není jasné, jak dlouho mohou být tyto platby ještě ospravedlnitelné. Nejasná budoucnost plateb vyvolává pocity úzkosti mezi farmáři a jejich rodinami a brání racionální restrukturalizaci farem. Pocit neudržitelnosti současného systému pramení z více příčin, zejména však z enormních nákladů na rozšíření tohoto systému do nově přistupujících zemí střední a východní Evropy. Cílem nového návrhu je tedy také poskytnout určitou jistotu o budoucí úrovni plateb.

Navrhovaná změna politiky by rovněž napomohla odstranit obtíže, které současný systém vyvolává na úrovni farem, a tím zvýšit jejich ziskovost a konkurenceschopnost evropského zemědělství. Současný systém požaduje, aby farmáři pro získání plateb pěstovali příslušné plodiny a chovali hospodářská zvířata, což mnohdy snižuje ekonomické efekty plateb. V mnoha případech se totiž na části farem pěstují plodiny a jsou chována zvířata, aniž by tržby za prodej této produkce převyšovaly náklady na výrobu. Farmáři však přesto provozují dané činnosti, neboť plošné podpory vyplácané v rámci SZP převyšují ztráty. Farmářům by se dařilo lépe, kdyby nebyli nuceni produkovat se ztrátou pro získání nároku na přímé platby.

Třetím důvodem pro oddělené platby jsou reformy současné SZP, které by měly být dovedeny do jejich logických závěrů. Snížení cen bylo uplatněno, alespoň zčásti, pro řešení problému přebytků na zemědělských trzích EU. Pokud však kompenzace za toto snížení cen bude spojována s určitým objemem produkce, žádoucí odezva v nabídce je zpochybněna. Tato svým způsobem ekonomická “zvrácenost” je patrná zejména na trhu hovězího masa, kde dramatický pokles spotřeby jako odezva na krizi BSE vyústil v téměř neřešitelný problém přebytků. Nedává skutečně žádný smysl, když EU v boji proti přebytkům likviduje skot, avšak současně poskytuje svými přímými platbami v přepočtu na VDJ podněty chovatelům skotu k dalšímu růstu produkce.

Čtvrtým cílem Programu cenných papírů je zlepšit pozici EU ve WTO. Současné přímé a od produkce neoddělené platby spadají v rámci pravidel WTO pro snižování domácích podpor do opatření modrého boxu. Osud modrého boxu je však nejasný. Kdyby EU oddělila platby od produkce, mohla by je převést do kategorie opatření zeleného boxu, bez deformujícího vlivu na trh, a tak se vyvázat od veškerých kvantitativních závazků vůči WTO.

Pátým cílem je uvolnit rozpočtové zdroje pro jejich konstruktivnější využití ve venkovských oblastech (a potenciálně i v národním hospodářství EU obecně). Zde se lze plně ztotožnit s návrhy A. Buckwella z roku 1997 k přeměně současné SZP na Společnou zemědělskou a venkovskou politiku Evropy (CARPE) s přímými platbami vázanými na zajišťování environmentálních a venkovských služeb podle požadavků veřejnosti. To vše v rámci opatření zeleného boxu. Druhou výzvou pro efektivnější využití rozpočtových zdrojů je rozšíření reformy SZP na ostatní sektory, zejména na cukr a mléko.

Mělo by být od začátku jasné, že oddělením kompenzačních plateb od budoucích produkčních rozhodování nemohou být platby v rámci systému obligací svazovány s jakýmikoliv podmínkami “křížové shody”, vztaženými k využití půdy, k pohodě zvířat či k ochraně životního prostředí. Ti, kteří budou využívat půdu a chovat zvířata, by museli respektovat environmentální a ostatní omezení, ukládaná jim státy či EU. V opačném případě by museli čelit soudnímu stíhání. Ti podnikatelé, kteří by zajišťovali environmentální “zboží” nad rámec běžných standardů správného hospodaření, by mohli na dodávku těchto služeb uzavírat smlouvy v rámci plateb CARPE, jejichž zdrojem by byly rozpočtové úspory vyvolané Programem cenných papírů.

Jak by Program cenných papírů fungoval?

V podstatě Program cenných papírů se od současné SZP nijak radikálně neliší. Spíše jde o logické domyšlení existujícího systému přímých plateb. Ty by mohly pokračovat, i když v poněkud změněné podobě, což by však nevyvolávalo zvýšené tlaky na společný rozpočet EU. Pro pochopení, jak se navrhovaný systém liší od současných plateb, je dále popsáno 6 postupových kroků přechodu od současného systému k “plnohodnotnému” systému obligací. Transformace se přitom může zastavit v jakémkoliv kroku, je však nepochybné, že zájmy farmářů a celého národního hospodářství a také podmínky mezinárodního obchodu by byly nejlépe naplněny jednorázovým přechodem do nového systému.

Krok 1 - oddělení plateb na orné půdě od využití půdy

Budoucí platby by byly odvozeny od nároků farmářů na platby za ornou půdu podle posledního referenčního období a nebyly by již závislé na využití této půdy farmáři. Většina pozitivních účinků z oddělení plateb by byla získána ihned, protože farmáři by již nebyli nuceni provozovat neekonomické činnosti, aby získali nárok na platby. Navíc by se tyto platby přesunuly ze sporného modrého boxu do mezinárodně akceptovaného zeleného boxu.

Krok 2 - rozšíření předchozího principu do živočišné výroby

Počet VDJ (skotu, ovcí), na který by byly budoucí platby vázány, by se odvíjel od počtu VDJ, za který farmáři získávali předchozí platby (např. podle průměru posledních tří let). Tak jako u orné půdy by platby zůstaly neměnné, bez ohledu na počet zvířat, který by farmáři v budoucnosti chovali. Tato vazba plateb na podnik by mohla být propojena s půdou (pravděpodobně jen s trvalými travními porosty) využívanou na farmě, vyúsťující fakticky v platbu vztaženou k půdě se sazbou na hektar, specifickou pro každou farmu. To by napomohlo vyhnout se problému, který je často zmiňován v debatách o oddělení plateb od VDJ, že standardní sazba na hektar trvalých travních porostů by necitlivě redistribuovala platby odvozené od současných plateb za VDJ.

Po realizaci kroků 1 a 2 by byly budoucí platby odvozeny z minulosti a již by nebylo nutné sledovat, co farmáři se svou půdou dělají a která zvířata chovají. Celý administrativně nesmírně náročný systém IACS by mohl být zrušen. Nicméně pro kontrolu zdravotní nezávadnosti potravin a nemocí zvířat by pokračovala praxe sledování pohybu zvířat a to jak na farmě tak mimo farmu.

Kroky 1 a 2 vzniká nárok na platby ve vazbě na půdu (resp. na farmu) a nikoliv na produkci. Úroveň plateb by se nadále promítala do ceny půdy (resp. do ceny farmy) a to jak v případě jejího pronájmu tak i při jejím prodeji. Daný postup je ovšem nevýhodný z hlediska potřebných strukturálních změn v zemědělství, protože pro farmáře, kteří by chtěli expandovat, by to znamenalo - tak jako doposud - značné finanční výdaje. Proto by měl následovat krok 3.

Krok 3 - oddělení plateb od půdy (resp. od farmy) a přidělení nároků na platby fyzickým osobám

Farmář by získal dokument, který by ho opravňoval k pobírání budoucích plateb, které by mu jinak náležely podle předchozího kroku na půdu, resp. farmu. Farmář by však nadále získával platby bez ohledu na to, co se děje s půdou či s jeho podnikáním na farmě. Farmáři, začínající podnikat v zemědělství, by nadále nemuseli platit nadměrné ceny či renty za půdu, vyplývající z nároků na platby vztažené k farmám. V takovémto systému nebude také nutné rozšiřovat platby i na zemědělce z nově vstupujících zemí střední a východní Evropy a ze Středomoří, a to rovněž s přihlédnutím ke skutečnosti, že tito zemědělci beztak nebudou postiženi snižováním cen či podpor příjmů. V návrhu se ovšem skrývá jedna obtížná otázka: jaké různé kategorie práv k půdě by měly být uznávány. Jestliže je půda v době, kdy nároky na platby jsou od ní oddělovány, využívána na nájemné bázi, pak otázkou je, komu by měl být nárok přisouzen, zda nájemcovi či vlastníku půdy.

Krok 4 - omezení doby poskytování plateb na 10 až 20 let při časové degresi plateb

K budoucím platbám se váže jedna velká jistota: jestliže původní recipient plateb zemře před vypršením termínu, práva k jejich získávání by mohla být děděna.

Krok 5 - definitivní stanovení budoucí úrovně plateb

Toto řešení by přinášelo farmáři dlouhodobou jistotu a navíc by se ministři zemědělství vyhnuli každoročnímu pokušení měnit úroveň plateb. Kdyby se podařilo připravit odpovídající legislativu, mohlo by dojít k jednorázovému rozhodnutí o úrovni plateb na celou dobu jejich platnosti a současně k odstranění existujících plošných plateb. Kdyby nějaký budoucí vrcholový orgán pro zemědělství chtěl poskytnout farmářům dodatečné platby, vyžadovalo by to novou legislativu, kterou by však bylo obtížné prosadit.

Krok 6 - přeměna nároků na platby na cenné papíry

Jestliže by proběhly všechny předchozí kroky, pak by každý držitel práv na platby získal dokument, který by ho fakticky opravňoval ke každoroční výplatě předem vymezené finanční částky po danou dobu platnosti dokumentu. Tento tok peněz by byl garantován bez ohledu na to, kdo je držitelem cenného papíru. Státní dokument garantující budoucí příjmy by měl mít povahu státního cenného papíru s tím, že vypláceny by byly pouze úroky, nikoliv základní složka (principal component). Kapitálová hodnota takového papíru by byla určována situací na kapitálovém trhu a závisela by hlavně na úrokových sazbách (současných či očekávaných). To by původnímu recipientovi umožňovalo kdykoliv prodat dokument na kapitálovém trhu a tím fakticky přeměnit pravidelnou roční platbu na kapitál, který by mohl být využit pro investice ve prospěch modernizace farmy a k její adaptaci na nové tržní podmínky, nebo k získání nových zdrojů příjmů mimo zemědělství. V neposlední řadě by tento krok představoval jakousi “zpětnou záklopku” reformy politiky, protože platby by nemohly být měněny, aniž by nebyli dotčeni držitelé cenných papírů, kteří by se již nemuseli ztotožňovat s jejich původními držiteli - farmáři.

Závěrečné poznámky

Všechny uvedené kroky by mohly (a nejlépe by měly) být provedeny jednorázově. Významná zlepšení současného systému by se však dala očekávat, i když by se realizovaly jen některé kroky. Také je nutno mít na zřeteli, že systém cenných papírů nemusí být jedinou cestou k oddělení plateb od produkce. Je však podstatné, že kroky by měly následovat v uváděné sekvenci. Na dodržení sekvence jsou citlivé zejména kroky 3 a 6. Plného prospěchu jak pro farmáře tak pro národní hospodářství lze však dosáhnout jen naplněním všech šesti kroků. Kromě již zmíněných pozitivních vlivů na vlastní ekonomiku farem a na zvýšení konkurenceschopnosti evropského zemědělství, zjednodušení státní administrativy, řešení problému nadvýroby a zlepšení pozice EU ve WTO, by tento systém také znamenal snížení rozpočtových výdajů na rozšíření EU, protože cenné papíry by byly vydány jen těm farmářům, kteří by byli negativně dotčeni odstraněním podpor.

Časem by byly uvolněny rozpočtové zdroje pro jiné konstruktivnější užití. Systém cenných papírů by mohl uvolnit zdroje pro další reformu SZP, zejména v sektoru mléka, cukru a středomořských plodin. Tyto reformy se ukazují být, mj. i v důsledku rozšiřování EU, nezbytné. Navrhovaný systém cenných papírů by se měl stát součástí zásadní reformy SZP, která by lépe reagovala na zájem veřejnosti o otázky ochrany životního prostředí a rozvoje venkova. Tento zájem je v souladu i s tzv. neobchodními aspekty zmíněnými v Dohodě o zemědělství WTO a napomáhá rozvíjení tzv. druhého pilíře SZP podle Agendy 2000.

Multifunkčnost zemědělství - co to znamená?

(C. Cahillová, OECD)

Multifunkčnost se ve světě zemědělství stala politickým sloganem s velmi různorodou interpretací. Potravinová bezpečnost, zdravotní nezávadnost potravin, pohoda zvířat, hodnota kulturního a historického dědictví, kvalita životního prostředí, krajina, biodiverzita a rozvoj venkova jsou příklady výstupů, které jsou vnímány jako součást multifunkčního zemědělství. Pozadím diskusí k multifunkčnosti je proces reforem zemědělské politiky, který byl zahájen v polovině 80. let. V té době byla podpora zemědělství a protekcionismus zemědělství na historicky nejvyšší úrovni, doprovázený značným napětím v mezinárodním agrárním obchodu. Přes určitý pokrok reforem se zemědělské politiky ve značném počtu zemí OECD příliš nezměnily. Úroveň podpor zemědělství, měřená ukazatelem Odhad produkčních podpor (OPP), byla v roce 1999 prakticky stejná, jako v polovině 80. let, kdy reformy politik započaly. Značná část podpor je přitom stále poskytována prostřednictvím klasických mechanizmů, které vyúsťují ve vyšší ceny, resp. které jsou vázány s produkcí.

Politické souvislosti spojené s multifunkčností se v jednotlivých zemích výrazně liší a odrážejí politické postoje k podpoře a protekcionismu zemědělství. Na jedné straně diskusí stojí některé evropské a asijské země, které jsou pevnými stoupenci multifunkčnosti. Tyto země přitom silně podporují a chrání své zemědělské sektory. Jejich politické deklarace v rámci WTO, OECD i jinde ukazují na přesvědčení, že udržení statu quo, tj. politik stále silně svázaných se zemědělskou produkcí, je pro zachování multifunkčnosti zemědělství nezbytné. Jiná skupina zemí, které v žádném případě nepopírají ani existenci ani význam multifunkčnosti, odmítá jakoukoliv úlohu politických nástrojů spojených s produkci či obchodem. Země této skupiny mají zpravidla nižší úroveň podpor a ochrany svých zemědělských sektorů.

Některé země silně podporují tzn. normativní přístup, tzn. pohlížejí na multifunkčnost jako na jakousi vnitřní hodnotu, která by měla být zachovávána či zvyšována. OECD však podporuje tzv. pozitivní koncept, v němž analyzuje specifické charakteristiky zemědělského výrobního procesu a jeho výstupů. Klíčové prvky tohoto konceptu jsou:

· existence sdružených komoditních a nekomoditních výstupů, které jsou společně zemědělstvím produkovány;

· skutečnost, že pro některé nekomoditní výstupy neexistují trhy, resp. tyto trhy jsou značně nedokonalé, tzn. že existují externality vedoucí k selhávání trhu.

Výrobní aspekty multifunkčnosti

Podívejme se nejprve na otázku sdružené produkce. Sdružená produkce existuje, jestliže výroba dvou nebo více zboží je provázána takovým způsobem, že změna v nabídce jednoho zboží ovlivňuje nabídku ostatních zboží. Když takováto sdružená produkce neexistuje, tzn. neexistuje-li žádná technologická nebo ekonomická spojitost mezi komoditními a nekomoditními výstupy, pak tato produkce nevyvolává žádné otázky zemědělské politiky, jež by měly být zkoumány a ani žádné specifické otázky spojené se zahraničním obchodem nebo mezinárodními vztahy. Zajištění nekomoditních výstupů je možné i mimo zemědělství a ideální producent těchto výstupů je ten, kdo může zajistit dodávku tohoto zboží za nejnižší náklady. Na druhou stranu, jestliže sdružený výstup existuje, lze uvažovat o nákladových otázkách v tom smyslu, zda je zajištění nekomoditního výstupu levnější, když je produkováno společně s komoditním výstupem. Jinak řečeno, existují i v této oblasti “výhody z velikosti”. Prvním krokem v jakémkoliv zkoumání multifunkčnosti je proto stanovení úrovně (těsnosti) vztahu mezi nekomoditní a komoditní produkcí.

Příkladem velmi slabého až žádného vztahu mezi komoditním a nekomoditním výstupem je údržba historických budov a hodnot kulturního dědictví ve venkovských oblastech. Údržba tohoto kapitálu a hodnot, jestliže se nacházejí na farmách, nemusí být spojena s žádnou zemědělskou činností.

Životaschopnost venkova prostřednictvím zemědělské zaměstnanosti je často zdůrazňována jako jeden z multifunkčních výstupů zemědělství. Existuje jasná vazba mezi zemědělskou zaměstnaností a zemědělskou výrobou, protože práce je jedním ze základních faktorů výroby. V nejvíce rozvinutých zemích však zemědělská zaměstnanost v posledních letech klesá, i když zemědělská produkce roste. To je způsobeno zejména technologickým rozvojem, konsolidací a restrukturalizací farem. Proto je zřejmé, že udržovat status quo v zemědělské zaměstnanosti je stále více obtížné. Navíc existence “part-time” farem (farem, jejichž rozhodující část příjmů nepochází ze zemědělství), diverzifikace zdrojů příjmů malých farem - domácích hospodářství a rozvoj nezemědělských činností ve venkovských oblastech znamenají, že vzájemné vztahy mezi zemědělskou zaměstnaností a rozvojem venkova jsou mnohem slabší než v minulosti. Spojení mezi zemědělstvím a rozvojem venkova prostřednictvím zaměstnanosti je proto komplexní otázkou, která vyžaduje důkladnější prozkoumání.

Krajina je jednou z nejčastěji citovaných multifunkčních charakteristik zemědělství. Avšak i v tomto případě je spojitost se zemědělstvím hodna důkladného prozkoumání. Dopady zemědělství na krajinu nejsou a nebyly vždy jen pozitivní. Intenzivní monokulturní zemědělství vedoucí k tvorbě velkých lánů téměř bez stromoví či živých plotů je široce chápáno jako nepříznivé pro krajinu. Na druhou stranu extenzivní pastevní chov skotu na maso i mléko, nebo pěstování rýže na terasovitých “paddy” políčkách v asijských zemích přispívají nejenom ke “kvalitě” krajiny, nýbrž i k prospěchům v oblasti biodiverzity.

Podobně by mohla být podrobněji zkoumána spojitost zemědělství s ostatními aspekty kvality životního prostředí. V některých případech zemědělství přispívá ke kvalitě vody a půdy, v jiných případech vyvolává půdní erozi, znečišťování půdy a vody a nepříjemný zápach. Některé problémy znečišťování jsou přímo spojeny s úrovní zemědělské výroby a byly by menší, kdyby se tato výroba snížila. Na druhou stranu některé kladné environmentální externality (tj. prospěchy pro celou společnost nebo pro určité skupiny společnosti, pro které neexistují trhy či tyto trhy špatně fungují) jsou závislé na udržování určité úrovně zemědělské výroby na specifické půdě nebo ve specifických oblastech.

Potravinová bezpečnost je předmětem zájmu některých zemí OECD a je hlavním zájmem mnohých nečlenských zemí. V těchto zemích je potravinová bezpečnost vnímána jako záležitost domácí výroby. Myšlenka, že potravinová bezpečnost vychází výlučně či hlavně z domácí výroby, však vyžaduje opatrné zvážení. Taková strategie by mohla ponechat zemi zranitelnou klimatickými šoky a zároveň by snižovala dostupnost zahraničního zboží. Účinnější by mohla být strategie, kombinující domácí produkci s udržováním zásob, dovozy a reaktivací výrobního potenciálu v dobách krize. V rozvíjejících se zemích je potravinová bezpečnost více determinována nezemědělskými faktory, jako např. příjmovou a jinou dostupností potravin či distribučními a dopravními systémy. Potravinovou bezpečnost nelze proto jednoduše chápat jako sdružený produkt domácí výroby nebo agrárního obchodu.

Uvedené příklady ukazují, že je nezbytné zkoumat, zda nekomoditní výstupy zemědělství - jeho tzv. multifunkční charakteristiky - jsou skutečně sdruženým produktem výroby komodit. To vyvolává řadu otázek. Za prvé, když lze komoditní a nekomoditní výstupy od sebe technicky oddělit, může zde být prostor pro uplatnění “výhod z velikosti”. Za druhé, i když sdružené výstupy existují, je nutné zkoumat, do jaké míry je tato skutečnost spojena s volbou faremních systémů a technologií a do jaké míry lze tento vztah změnit, jestliže to bude požadováno. Jinými slovy: můžeme měnit komplex výstupů a když ano, za jaké náklady? Např. jde o otázku, jaký je vztah mezi vodní retenční kapacitou “paddy” políček a hektarovým výnosem na těchto pozemcích. Nebo zda a jak závisí počet druhů rostlin na pastvinách na koncentraci (hustotě) zvířat. V neposlední řadě jde o prostorové (místní a oblastní) aspekty. Rozdíly v produktivitě lokalit a v rozměrech výroby, kombinované s prostorovými rozdíly v poptávce mají významné politické souvislosti. Nejúčinnější reakce a řešení mohou být také oblastně či místně specifické. Když opět použijeme příklad horských pastvin, může být obtížné odtrhnout zcela od sebe hodnoty krajiny a biodiverzity od výroby masa a mléka, avšak tyto hodnoty neexistují v případě intenzivního stájového chovu skotu v nížinách, bez výběhů a pastvy. V daném případě sice sdružené výstupy existují, ale jen u určité části výroby, nikoliv v celé výrobě. Prostorové aspekty se stávají důležitějšími, jestliže současně uvažujeme několik nekomoditních výstupů.

Jedna z nedůležitějších a v současnosti nejžhavějších politických otázek proto je, do jaké míry vytváří sdružené výstupy příležitosti či překážky pro cílově orientovanou politiku a pro oddělená (decoupling) opatření politiky.

Externality a veřejné zboží v rámci multifunkčnosti

Sdružené výstupy představují nabídkovou stranu. Přesuňme nyní pozornost na poptávkovou stranu. Výchozím bodem je představa, že kdyby všechny nekomoditní výstupy byly soukromým zbožím, tj. schopné nákupu a prodeje na trhu, existovaly by i funkční trhy: nabídka a poptávka by se v konečných důsledcích vyrovnaly, neexistovalo by selhávání trhu a nebyla by žádná potřeba zásahů státu. Toto se může stát např. prostřednictvím cestovního ruchu, v rámci kterého by jeho spotřebitelé platili za údržbu krajiny nebo kulturní dědictví.

U sdružených výstupů je také možné, aby zemědělství produkovalo nějakou kladnou externalitu, pro kterou neexistuje trh, aniž bychom mohli hovořit o selhávání trhu. Vezměme jako příklad zemi OECD, která určité komoditě, jež je spojena se specifickou charakteristikou krajiny vysoce oceňovanou celou společností, poskytuje vysokou úroveň podpory cen (např. rýže na terasovitých “paddy” políčkách či mléko od krav na alpských pastvinách). Přepokládejme také, že výchozí “nabídka krajiny” je přiměřená. Uvažujme nyní, že vláda sníží domácí ceny a umožní určitý dovoz pod tlakem svých mezinárodních obchodních závazků. Zda se potom projeví selhání trhu či nikoliv, závisí na způsobu přizpůsobení se nižším cenám. Jestliže farmáři s nejvyššími náklady skončí, avšak jejich půda je převedena na výkonnější výrobce, kteří - pravděpodobně jinak - pokračují v jejím využití, nemusí “nabídka” specifické a společností vysoce oceňované charakteristiky krajiny nezbytně poklesnout pod požadovanou úroveň. Kdyby však půda byla nenávratně uvolněna mimo zemědělství či přeměněna pro výrobu jiné komodity s jinou či žádnou krajinnou hodnotou, mohlo by dojít k poklesu “nabídky krajiny”, respektive - jak to nazývají ekonomové - k selhání trhu. V takovém případě by zásah státu byl vhodný, avšak místně či oblastně specifický. Terasovitá “paddy” políčka v horských oblastech mohou být totiž více ceněna než pozemky v nížinách. Intenzivní stájová výroba mléka nebo masa obecně nezajišťuje žádné krajinné či environmentální hodnoty pro společnost. Jakákoliv opatření zemědělské politiky by tento faktor měla plně respektovat.

V každém případě bychom měli vážit, co spotřebitel získá zachováním krajiny a jaké jsou přímé i nepřímé náklady příslušných opatření, a také možné prospěchy a ztráty spojené se změnami v jiných kladných a záporných externalitách.

Kdy jsou zásahy státu oprávněné?

Připusťme nyní, že existují jak sdružené výstupy tak selhávání trhu. Potřeba a povaha opatření státu závisí na tom, do jaké míry je daný nekomoditní výstup (kladná externalita) veřejným zbožím. Čisté veřejné zboží je ve spotřebě nevylučitelné a nerivalitní. Je tedy nemožné vyloučit někoho z jeho spotřeby a spotřeba jednoho konzumenta neovlivňuje u téhož zboží spotřebu dalšího konzumenta. Typickým veřejným zbožím mimo zemědělství je obrana státu. Čisté veřejné zboží je zpravidla zajišťováno vládami. Je tomu tak proto, že je obtížné, neřku-li nemožné, vytvořit pro ně trh, a že dobrovolné zajišťování vždy vede k nižší úrovni nabídky zboží než je požadováno. Biodiverzita či tzv. neužitá hodnota krajiny jsou prvky zemědělské multifunkčnosti, které mají bezpochyby povahu podobného veřejného zboží.

Existuje však široké spektrum jiných druhů zboží, která nejsou ani zcela veřejná ani zcela soukromá. Některá zboží jsou svou povahou pouze místní. Jde např. o kontrolu záplav nebo o užitou hodnotu krajiny. Jiné čistě nezařaditelné typy zboží jsou “veřejný přístup”, “společné vlastnictví” nebo “klubové zboží”. Různé úrovně vylučitelnosti či rivality do určité míry umožňují dobrovolné zajišťování tohoto zboží, vytváření trhů nebo vybírání poplatků za jejich užití. Tyto faktory by se měly brát v úvahu při rozhodování, kdy je vhodné, aby stát zasahoval a jakou by měly mít případné zásahy státu povahu.

Od analytického rámce k politickým důsledkům

Podívali jsme se na nabídkovou i poptávkovou stranu multifunkčnosti. Analýza vede k řadě otázek. Odpovědi na tyto otázky poskytují orientaci, zda a kdy je politický zásah žádoucí a jak by měl optimální zásah vypadat. Je však třeba zdůraznit, že odpovědi na otázky nebudou vždy jednoznačné a že (transakční) náklady na získání nezbytných informací mohou být velmi vysoké. Souhrnně jde zejména o tyto otázky:

· Je nekomoditní výstup společně produkován s nějakou zemědělskou komoditou a jestliže ano, do jaké míry může být jeho spojení s výrobou komodity změněno, např. změnou zemědělských praktik či technologie?

· Existuje selhávání trhu?

· Byly prozkoumány nevládní možnosti, např. vytvoření trhu či dobrovolné zajišťování, jako nejúčinnější strategie?

Nejúčinnější opatření bude určeno jak povahou sdruženého výstupu tak charakteristikami veřejného zboží daného nekomoditního výstupu. Uplatněním tohoto rámce se lze vyhnout “selhání politiky”, to znamená příliš nízké či příliš vysoké nabídce, nebo neúměrně nákladnému zajišťování zboží či služeb vládami. Mělo by tedy vést k nákladově účinným nástrojům, které by nemrhaly penězi spotřebitelů či daňových poplatníků.

Musí se však brát do úvahy i mezinárodní souvislosti. Ty jsou spojeny s otázkou, jaké jsou účinky opatření zaměřených na domácí nepotravinové cíle. Teoreticky Dohoda o zemědělství Uruguayského kola GATT vyjímá ze závazků pouze ta opatření, která nemají žádný či jen minimální dopad na produkci a obchod. Otázkou proto je, zda existující závazky (nebo závazky, které pravděpodobně vyústí z nedávno zahájených jednání k zemědělskému obchodu) poskytnou dostatečný prostor pro země, aby mohly uspokojit ty své neobchodní zájmy, které tvoří také podstatu multifunkčního zemědělství.

Práce OECD v této oblasti není ještě v takovém stadiu vývoje, aby mohly poskytnout odpovědi na tyto otázky, i když vymezený rámec již ukazuje na určité směry odpovědí. Existuje mnoho činitelů naznačujících, že obecná opatření k podpoře cen či příjmů komodit velmi nepravděpodobně zajistí žádoucí sdružené výstupy ze zemědělství na správných místech a ve správném množství nebo za rozumné výdaje daňových poplatníků a spotřebitelů. V tomto smyslu poskytuje multifunkčnost argument pro zlepšení cílové orientace politických opatření a k jejich oddělování od produkce. Na druhou stranu, jestliže existuje významná sdružená produkce, i zdánlivě cílově orientované a od produkce oddělené opatření, zaměřené na specifický environmentální či jiný nekomoditní výstup, bude mít určité dopady na produkci a obchod.

Nyní jde o rozvíjení “pravidel nejlepších politických praktik” a také o to, jak tato pravidla uvést v život. Nelze přitom opomenout složité vzájemné vztahy mezi tzv. sdruženými výstupy ze zemědělství a to jak na straně nabídky tak na straně poptávky. Jakákoliv změna v produkci určité zemědělské komodity se může dotknout několika dalších různých “výstupů”, avšak dopady se budou svou dimenzí a nasměrováním lišit. Mnohé zemědělské výrobní systémy generují jak kladné tak záporné externality současně. Některé z nich jsou globální či celostátní, jiné mohou být místně specifické. Podobně na poptávkové straně způsob, jakým spotřebitelé hodnotí sdružené výstupy ze zemědělství, závisí na vzájemných vztazích mezi těmito výstupy. Spotřebitel ocení určitý rys krajiny rozdílně, jestliže ví, že výrobní systém zaměřený na krajinu způsobuje také např. znečištění. Zavedení, administrace a monitorování pečlivě zacílených politik se mohou ukázat jako příliš nákladné a tyto náklady je třeba také vzít v úvahu.

Další výzkum je zcela jasně potřebný, avšak mnohé může být uděláno pouze na místní či národní úrovni. Nicméně důkladné prozkoumání podstaty sdružování výstupů a místně specifické povahy mnohých nekomoditních výstupů dovoluje potvrdit význam cílově orientovaných a od produkce oddělených opatření. Je naprosto nepochybné, že optimální zemědělská politika nemůže obsahovat subvence spojené s produkcí, podpírané opatřeními na hranicích a dostupné všem výrobcům dané komodity bez ohledu na jejich lokalizaci, resp. na jimi uplatňované výrobní technologie. V opačném případě hrozí reálné riziko střetů mezi podporovateli multifunkčnosti zemědělství a mezi těmi, kteří jsou motivováni přáním rychlejší a hlubší liberalizace agrárního obchodu.

Tvorba zemědělské politiky v dobách krize: BSE a dopady v Německu

(S. Tangermann, Univerzita Gőttingen, SRN)

Konstatoval někdo, že tvorba zemědělské politiky v Evropě je nudnou záležitostí? To by se mohlo stát po tom, co nedávno provedené reformní kroky v rámci SZP odstranily některé (avšak v žádném případě ne všechny) kontroverzní prvky této politiky. Přijde však krize BSE a náhle se SZP ocitá v takovém středu zájmu, kde už nebyla věky. Je tomu tak alespoň v Německu, kde již krize BSE stála funkci dvou ministrů federální vlády a kde nová ministryně pro spotřebu a zemědělství, představitelka Strany zelených s pražádnými zkušenostmi s vládnutím, se stala nejpopulárnějším politikem v zemi za pouhých několik týdnů svého vládního působení. Každý je nyní informován o všech špatnostech evropského zemědělství a proč k nim docházelo. Německý kancléř označil tovární farmy a industrializované zemědělství za zlo a od nové ministryně se očekávají - tím spíše, že tomu tak i ona chce - zásadní změny zemědělské politiky.

Analytici politických věd budou chtít studovat, proč krize BSE - událost, která nemá žádnou přímou spojitost se zemědělskou politikou - spustila na všech úrovních kohoutek zájmu o tuto politiku. Naleznou určitě mnoho záhad k řešení, když se budou snažit vysvětlit, proč organické zemědělství je nyní obecně považováno za nejvhodnější odpověď na krizi BSE, na slintavku a kulhavku (SLAK) a na mnohé další současné problémy v zemědělství. A tito analytici, společně se zemědělskými ekonomy, musí vzít jako realitu, že současné krize přitáhly širokou pozornost k zemědělství a že některé moderní faremní praktiky, ať mají či nemají s krizí BSE něco společného, nyní selhávají ve zkoušce své akceptovatelnosti veřejností. Kdybychom byli v minulosti my všichni - farmáři, tvůrci zemědělské politiky a výzkumníci - více citliví k zájmům veřejnosti, asi bychom krizi BSE neodvrátili, avšak vyvarovali bychom se krize v názorech veřejnosti na zemědělství.

Co je potřeba nyní udělat kromě řešení aktuálních problémů BSE a SLAK a rezultujících potíží na trhu hovězího masa? Musí být nalezena nová rovnováha mezi tím, co chce společnost, aby zemědělství dělalo, či čeho by se mělo vyvarovat, a mezi ekonomickými imperativy v zemědělství, které se stávají stále více mezinárodně propojené. Výrobní standardy z hlediska životního prostředí a pohody zvířat musí být znovu uváženy. V mnoha případech shledáme současné standardy za rozumné a dobré, avšak nedostatečně uznávané v praxi. V některých případech tyto standardy - zejména standardy v oblasti pohody zvířat- musí být zpevněny. Např. přeprava živých zvířat na dlouhé vzdálenosti je jednoduše nepřijatelná a ani není nezbytná, a to nikoliv kvůli SLAK. Měly by být nalezeny nové způsoby k diskusím o těchto standardech s nejširší veřejností (nejenom se skupinami aktivistů) a k signálům o správných faremních praktikách spotřebitelům potravin.

Na mezinárodní úrovni by měly být v rámci WTO nalezeny způsoby, které by umožnily zemím účinně přispívat k ochraně globálních zájmů (např. v oblasti pohody zvířat), aniž by byl “podržen ekonomický koberec zpoza noh jejich zemědělců”. Potíže jsou s formulacemi těchto opatření WTO, aby je země nemohly zneužít k ochraně ekonomických zájmů svých zemědělců bez přispění k ochraně životního prostředí či pohody zvířat.

Pokud hovoříme o ekonomických opatřeních, vše co ekonomové kázali již dlouhodobě - a tím spíše nyní - zůstává v platnosti. Je třeba argumentovat, že názor, že evropští farmáři byli popoháněni k uplatňování náklady šetřících, avšak nebezpečných praktik pod trvalými cenovými tlaky, je jednoduše nesprávný. Totéž se týká názoru, že strukturální změny vedoucí k větším farmám ohrožují životní prostředí, pohodu zvířat a ochranu spotřebitele. Podpora cen nemůže udělat pro tyto zájmy nic dobrého. Nediskriminační přímé platby nahrazující pokles cenové podpory nepomáhají ani životnímu prostředí, ani zvířatům, ani zdraví spotřebitelů. Pokud by však byly odděleny od produkce, mohou se přinejmenším vyhnout ekonomické neúčinnosti, jež vyplývá z cenových podpor.

V době, kdy přebytky hovězího masa jsou likvidovány, aby se zabránilo kompletnímu kolapsu trhu, kdo pochopí, že prémie na skot jsou stále ještě vypláceny v přepočtu na hospodářské zvíře a poskytují tak podněty zemědělcům ke zvyšování výroby bez ohledu na pokles tržních cen? Přeměna těchto prémií na paušální částky oddělené od produkce je možností, která je nekonečně lepší, než plány Evropské komise pohrávat si s malými detaily současného prémiového systému. Německá ministryně již navrhla oddělení prémií od produkce. Tento návrh by se mohl stát prvním krokem pro formování nové strategie přímých plateb zaměřené na režim, který oceňuje příspěvky k obecným cílům společnosti více, než kompenzace za pokles cen před deseti lety. Jakákoliv krize se tak může stát pro zemědělskou politiku svěžím výchozím bodem.

Jak nezbytná je podpora vlády a regulace v zemědělství?

(D. Harvey, Univesity of Newcastle upon Tyne, Velká Británie)

Jestliže novozélandští farmáři se mohou uživit z travních porostů a kanadští farmáři na prériích mohou vydělávat slušné peníze na obilovinách, jak to přijde, že nemůžeme totéž dosáhnout v Evropě? Je naše podnebí a půdní základna o tolik horší? Jsou naše trhy o tolik nedokonalejší a zavádějící? Jsou naše dodavatelské sektory a odbornost farmářů o tolik horší? Je náš kapitál a práce o tolik nákladnější? Tedy, kde je “jádro pudla”? Položíme-li si tuto otázku, napadnou nás tři hlavní problémy spojené s evropským zemědělstvím.

Za prvé oceňujeme naši krajinu a venkov mnohem výše, než tomu je na Novém Zélandu či v Kanadě - máme krajiny a venkova na jednoho obyvatele mnohem méně, než je tomu ve zmíněných zemích. Naše společnost nás nenechá přeměnit krajinu a venkov na prérie a ranče. Když si však skutečně o tolik více ceníme naší krajiny a venkova, je zaručeno, že bychom měli být ochotni platit za její ošetřování podle našich představ? Jak si představujeme, že to lze zařídit? Mohli bychom kupovat lokální produkci, o které víme, jakými způsoby byla vyrobena, nebo vstoupit do Královské společnosti pro ochranu ptactva či do jiných dobrovolných organizací, které se starají o krajinu. Tyto organizace využijí naše příspěvky k rozšíření smluv za zajišťování lepší krajiny a venkova. Nebo si kousek venkova sami koupíme a zajistíme si, aby byla tato jeho část řádně ošetřována.

To vše však nemusí stačit k zajištění všech typů krajiny a venkova, které chceme kolem sebe mít. Budeme “černými pasažéry” a předpokládat, že my zaplatit nemusíme, když platí jiní? Abychom se tohoto jevu vyvarovali, musíme být přinuceni k platbě našeho podílu. Schodek vyvolaný působením “černých pasažérů” může být odhadován a napravován vládními příspěvky z obecných daní do organizací, které se profesionálně starají o krajinu a venkov, a to v poměru k jejich dobrovolným příspěvkům. Tedy: čím větší je dobrovolný příspěvek na údržbu krajiny a venkova, tím větší je podíl peněz daňových poplatníků. Kdyby se nám výsledky práce dobrovolných organizací nelíbily, pak do nich můžeme vstoupit a přispět našimi myšlenkami a penězi a pokusit se o změny v nich. Jinými slovy propojíme aktivní a participativní demokracii s vlastnictvím výsledků.

Za druhé jsou naše farmy menší než farmy na Novém Zélandu a v Kanadě a malá farma je základním kamenem venkova. Malé farmy nemohou přežít bez naší podpory. Musíme udržovat naše malé farmy, aby zůstaly malými, ale i chudými, abychom zachovali naši krajinu a venkov? Musí být sedlák ochraňován jako ohrožený druh? Zkusme to říci jeho dědicům či následovníkům! Současný systém podpor evidentně nechrání malého farmáře, podpory jsou úměrné velikosti podnikání. Malí farmáři již hledají řešení v jiných činnostech na farmě i mimo farmu. Nemůžeme předepisovat sociální charakter venkova nucením jiných spoluobčanů, aby dělali co chceme my, proti jejich vlastním zájmům. Náš současný systém podpor nepomáhá těmto farmářům. Měli bychom jim poskytnout příležitost vyplývající ze systému cenných papírů Společné zemědělské politiky EU a dát jim reálnou šanci k přizpůsobení jejich živobytí tak, aby odpovídalo měnící se poptávce a příležitostem.

Za třetí je naše regulace mnohem tužší než regulace uplatňovaná v zemích našich konkurentů. Navíc její dodržování je vysoce nákladné. Kterým zájmům tato tuhá regulace vlastně slouží? Když oceňujeme výsledky, měli bychom být připraveni platit za bezpečnější a kvalitnější výrobky a služby. Jak však si můžeme být jisti o kvalitě toho, co kupujeme? Potřebujeme mít přístup k nezávislým institucím pro kontrolu informací na etiketách, pro testování našich předpokladů a pro potvrzování naší důvěry. Mohli bychom zajišťovat tyto služby prostřednictvím dobročinných trustů, jako je např. Svaz spotřebitelů, placený na stejném principu a ze stejných důvodů jako organizace pečující o krajinu a venkov.

Takovýchto dobročinných institucí však nemáme dostatek. To není překvapivé zjištění. Jestliže předpokládáme, že tuto práci za nás dělá vláda, proč bychom se měli obtěžovat? Jestliže se dále domníváme, že regulace a ochrana jsou zadarmo, budeme přirozeně požadovat příliš mnoho takového “zboží”. A jestliže budeme nadále spoléhat na vlády, které z principu nemají žádný bytostný zájem na poptávce i nabídce tohoto “zboží”, měli bychom očekávat, že od nich dostaneme mnohem častěji špatné odpovědi než dobré. Není právě teď čas vyloučit vlády z vlivu na zemědělství a nahradit je nějakým skutečným a starostlivějším managementem?

Způsobí rozšíření EU záplavu dovozů z Východu, bankrot rozpočtu EU a konflikty s WTO?

(J. F. M. Swinnen, Katolická univerzita Lovaň, Belgie)

Některé ze zemí střední a východní Evropy (SVE) se v této dekádě stanou členy EU. Zemědělství hraje v procesu rozšiřování z více důvodů významnou úlohu. Za prvé, na rozdíl od většiny jiných sektorů, kde obchodní bariéry byly již odstraněny, teprve vstup nových zemí odstraní významné překážky v agrárním obchodu mezi zeměmi SVE a EU. Za druhé vstoupí zemědělství zemí SVE do komplexního rámce SZP, rozpočtových omezení a limitů WTO, veterinárních a fytosanitárních pravidel a obchodních politik, což vše při vstupu představuje politicky citlivé otázky. Za třetí je to velký podíl zaměstnanosti v zemích SVE, především ve dvou největších zemích - Polsku a Rumunsku, které mají společně tolik farmářů jako EU-15 celkem. Nízká produktivita a skrytá nezaměstnanost indikují možné vážné sociální a ekonomické problémy při vstupu.

Obecně je zemědělství politicky citlivým sektorem při mezinárodních jednáních. Bude tomu tak i v případě “východního” rozšíření EU. Např. průzkum veřejného mínění v Polsku naznačuje, že polští farmáři patří nyní mezi nejméně nadšené podporovatele rozšíření. Jako mocná politická síla nutí polské vyjednavače zaujímat tvrdá stanoviska k zemědělským otázkám. Na straně EU-15 vyvolává nízká cena půdy a práce v zemích SVE spolu s dalšími podporami SZP obavy, že levné potraviny z východu po odstranění obchodních bariér zaplaví trhy EU. Tvůrci politiky EU také varují, že vstup dramaticky zvýší rozpočtové nároky SZP do té míry, že to může vyvolat “bankrot evropského rozpočtu” (Sněmovna lordů, Velká Británie) a že to způsobí závažné konflikty ve vztahu k závazkům EU vůči WTO (A. Buckwell). Lze však argumentovat, že dopady rozšíření na zemědělskou produkci a obchod budou více limitované, než se původně očekávalo, i když určitá nejistota v těchto oblastech zůstává.

Dopady na výrobu a obchod

Již úvodem je třeba zdůraznit, že rozšíření EU v oblasti zemědělství bude mít malé dopady na celkový růst EU-15. Zemědělství v EU-15 představuje pouze 1,5 % HDP. Zemědělská zaměstnanost nepatrně převyšuje 4 % celkové zaměstnanosti a snižovala se v poslední dekádě v průměru o 3,2 % ročně. Rozšíření EU o některé země SVE tyto proporce příliš nezmění.

Některé faktory budou dopady rozšíření na výrobu a obchod zmírňovat. Od počátku transformace zemí SVE agrární obchod mezi EU a těmito zeměmi výrazně vzrostl. Zatímco však agrární dovozy EU ze zemí SVE se zdvojnásobily, vývozy EU do těchto zemí se mezi roky 1988 a 1999 zdesateronásobily. Výsledkem je, že netto agrární obchodní bilance se pro EU zlepšila ze záporných 1 mld. EUR na kladných 2 mld. EUR. Povaha agrárního obchodu se rovněž změnila. Zatímco se obchod zvýšil ve všech kategoriích zboží, vývoz zpracovaných výrobků z EU do zemí SVE se zvýšil razantněji než vývoz primárních, nezpracovaných výrobků. Dovozy EU ze zemí SVE se zvýšily víceméně ve všech kategoriích zboží. Exportní subvence EU, rozdíly v kvalitě, konkurenceschopnost potravinového marketingu, zpracování a maloobchodu EU a rozvinutější institucionální rámec EU jsou faktory, které podmínily uvedený vývoj vzájemného obchodu. S přihlédnutím k nedávnému rozruchu na potravinovém trhu EU, způsobenému krizemi BSE a dioxinů, budou faktory kvality a bezpečnosti podstatně více vzájemný obchod ovlivňovat. Jak soukromá sféra reagující na požadavky spotřebitelů, tak požadavky EU na přidružení budou vyžadovat dodržování standardů EU na dovozy ze zemí SVE. Vyšší standardy mají dva protikladné účinky. Menší administrativní náklady, nižší náklady na zpracování a vyšší kvalita importů ze zemí SVE zlepší jejich přístup na trhy EU-15. Zavedení vyšších standardů si však vyžádá výrazné investice, které ne všichni výrobci a zpracovatelé v zemích SVE budou schopni zajistit. Lze očekávat, že objem produkce, který by splňoval uvedené požadavky, bude nižší než současný objem produkce.

Navíc ve srovnání s rozsáhlými změnami v obchodu a politice po roce 1989 budoucí změny v politice a z toho rezultující cenové a produkční účinky již tak výrazné nebudou. Na vyrovnávání cen zemědělské produkce mezi EU a zeměmi SVE po roce 1990 působily tři hlavní faktory. Za prvé to byly reformy SZP (MacSharryho reforma 1992 a Agenda 2000), které vedly ke snížení institucionálních (podpůrných) cen pro některé z nejvíce chráněných komodit EU. Za druhé se od poloviny 90. let zvýšila ochrana a podpora zemědělství v zemích SVE a to částečně v důsledku zavádění “imitace” SZP v těchto zemích při očekávání vstupu a částečně v důsledku domácích politických tlaků ze strany zemědělců. Za třetí je to otázka zhodnocování reálného směnného kurzu v zemích SVE. Kombinace uvedených faktorů snížila cenové rozdíly mezi EU a zeměmi SVE a tím i výrobní a obchodní dopady rozšíření.

Podle některých predikcí EU rozšíření přinese výrazné zvýšení cen ve vstupujících zemích SVE pouze u hovězího masa, cukru, mléka (resp. mlékárenských výrobků - másla a sušeného mléka) a zejména u krmných obilovin (ječmen, kukuřice, žito). Průměrná kvalita hovězího masa v zemích SVE je však dnes výrazně nižší než v EU a nákladné přizpůsobování vyšší kvalitě vyrovná reakci tohoto sektoru na vyšší ceny. Výrobní kvóty EU na mléko a cukr jsou zřejmými omezeními pro země SVE. Zavedení SZP do zemí SVE bude znamenat i zavedení kvót a proto nelze očekávat u těchto komodit zvýšení objemu jejich produkce. Zavedení a distribuce kvót v zemích SVE bude v důsledku absence jasného referenčního období a značných administrativních problémů bezpochyby složitou otázkou. Mnozí namítají, že i bez přihlédnutí k deformaci politik samy tyto faktory poskytují dostatečné důvody pro zrušení kvót. Diskuse o reformách režimů na mléko a cukr sice probíhají, je však těžko představitelné, že by byly reformy tak radikální, aby zrušily kvótní systémy před vstupem některých zemí SVE do EU.

Krmné obiloviny se tak mohou stát jedinou komoditní skupinou, u které by vstup zemí SVE do SZP mohl způsobit výrazný nárůst dovozů do EU-15. Dovozy ovoce a zeleniny se mohou také zvýšit, ale v důsledku existujících opatření SZP ne tak výrazně. Obchodní bariéry však odpadnou, což podnítí dovozy kvalitního ovoce a zeleniny, produkované pracovně intenzivními metodami při nízkých nákladech.

Zemědělský obchod, rozpočet SZP a pravděpodobnost konfliktů s WTO budou ovlivněny třemi dalšími faktory: (1) změnami v produktivitě zemědělství zemí SVE, (2) závěry nastávajících jednání WTO a (3) závěry z vyjednávání se zeměmi SVE o přímých platbách a alokaci kvót.

Produktivita zemědělství v zemích střední a východní Evropy

Produktivita v zemědělství v zemích SVE výrazně zaostává za EU-15, i když se znatelně od poloviny 90. let zvýšila. Nejvíce se zvýšila v zemích, jako je např. Maďarsko, s vyšším podílem zahraničních investic do potravinářského průmyslu. Zahraniční investice zlepšily přístup ke vstupům, kapitálu a technologiím a vyvolaly pozitivní účinky na zemědělské podniky a podniky navazujících sektorů.

Po rozšíření by produktivita měla dále růst v důsledku lepších ekonomických podmínek a zlepšenému přístupu ke kapitálu, technologiím a dalším výrobním faktorům. Nicméně nepanuje obecný konsensus o úrovni tohoto zvýšení v příštích deseti letech.

Nejvíce v produktivitě zaostávají dvě největší země - Polsko a Rumunsko. Pro obě země je charakteristická nepříznivá výrobní struktura, založená na malých farmách, které “odolávají” restrukturalizaci a růstu produktivity. Oba zemědělské sektory jsou rovněž brzděny skrytou nezaměstnaností, nízkou úrovní kvalifikace, špatným přístupem ke vstupům a neefektivní velikostí podniků. S přihlédnutím k velkému podílu těchto zemí na celkové výměře zemědělské půdy a na celkové zemědělské zaměstnanosti zemí SVE budou uvedené nedostatky důležitým omezením budoucí produktivity a růstu výstupů za všechny země SVE. Nelze také opomenout, že i když se hektarové výnosy a užitkovost v zemích SVE po roce 1994 zotavily, hektarové výnosy a užitkovost v zemích EU-15 se rovněž zvýšily a rozdíl v produktivitě se v průměru nesnížil. I kdybychom chtěli být v těchto srovnáních opatrní, je tu příklad dopadů jižního rozšíření (Řecko, Portugalsko, Španělsko), tj. nelze nezbytně očekávat v zemích SVE rychlé dostižení úrovně produktivity EU po jejich vstupu.

WTO

Zvýšená produkce v zemích SVE po rozšíření implikuje více subvencovaných vývozů, tedy situaci, která může vést ke konfliktům se závazky vůči WTO. Předchozí část však naznačuje, že původní obavy z konfliktů nemusí být pravděpodobné, i když některé faktory, jako je např. vývoj produktivity v zemích SVE, situace na světových trzích a vývoj směnných kurzů, zůstávají nejisté. Pravděpodobnost konfliktu nejspíše závisí na závěrech nastávajících jednání nového kola WTO. Kdyby jako důsledek nové dohody v rámci WTO potřebovala EU výrazně snížit exportní subvence či změnit podstatu přímých plateb, SZP by se musela reformovat bez ohledu na rozšíření.

Vzájemné vztahy mezi rozšířením, jednáními WTO a možnými dalšími reformami SZP jsou složité. Tuto složitost dobře ilustruje sektor mléka. Současný kvótní systém zůstane v platnosti minimálně do roku 2006 a existují přitom právní závazky, které posouvají tento termín až do roku 2008. I když se EU rozhodne liberalizovat mléčný režim, ať již z interních politických důvodů nebo v důsledku nového kola WTO, kompletní zrušení systému mléčných kvót se nemůže uskutečnit před prvním kolem rozšíření (předpoklad: 2005). Návazně a bez ohledu na případné podstatné reformy v tomto sektoru musí EU buď zavést kvóty v zemích SVE, nebo - alespoň přechodně - musí řídit dva režimy: kvótní režim v zemích EU-15 a bezkvótní režim v zemích SVE, a to vše pravděpodobně v rámci jednotného trhu. Kromě toho se musí tvůrci politiky vypořádat s otázkou kompenzačních plateb mléčným farmám v zemích SVE. Tato obtížná politická rozhodování jsou způsobena selháním Berlínské rady v roce 1999 při jednáních o dalších reformách v rámci Agendy 2000, zejména pak v sektoru mléka.

Rozpočet EU

Rozhodnutí v Berlíně v roce 1999 komplikují i další aspekty rozšíření. Selhání ve vymezení velikostních a časových omezení vztažených k přímým “kompenzačním” platbám přinese dodatečné rozpočtové problémy. Nejnovější odhady ročních rozpočtových nákladů na rozšíření SZP o 10 zemí SVE se pohybují v rozmezí 9 až 13 mld. EUR, avšak za podmínky, že země SVE budou plně integrovány a překonají své strukturální nedostatky. Největší podíl z této částky připadá na přímé platby. Rozdíly v odhadech jsou způsobeny rozdílnými předpoklady v alokaci kvót, v referenčních hektarových výnosech a v plochách, na které mohou být poskytovány přímé platby. Všechny tyto proměnné jsou součástí negociačního procesu mezi EU-15 (navrhující nižší úrovně proměnných) a zemí SVE (navrhující vyšší úroveň proměnných).

I kdyby však měli “vyhrát” ti, kteří oponují rozšíření přímých plateb do zemí SVE (protože by deformovaly jejich národní hospodářství a zpomalily jeho restrukturalizaci), budou přesto existovat významné rozpočtové dopady. Většina z oponentů podporuje současně strukturální programy pro země SVE k trvalé udržitelnosti jejich rozvoje.

Rozpočtové tlaky mohou v konečných důsledcích stimulovat reformu SZP. Na pořad jednání se mohou opět dostat limity kompenzačních plateb v čase (jejich degresivita) a na farmu (jejich modulace). Současně však rozpočtové tlaky mohou komplikovat úsilí o reformy sektoru mléka a cukru, ve kterých by snížení cen a zrušení kvót zřejmě nebylo politicky průchodné bez dostatečných rozpočtových zdrojů na kompenzace farmářům.

Zpracoval: Doc. Ing. Tomáš Doucha, CSc.