SZP EU, její reforma, vnější vlivy a možný vývoj spojený s ...

20.09.2000 | Odborné konference

Společná zemědělská politika EU, její reforma,vnější vlivy a možný vývoj spojený s rozšířením EU o země střední a východní Evropy

EU Common Agricultural Policy, its Reform, External Influences and Possible Development after the Accession of Central and Eastern Europe Countries

Autor: Jiří Tuza

Abstrakt v češtině:

Jednou z významných politik ES je společná zemědělská politika, která zejména co do podílu rozpočtu ES zaujímá přední místo. Tato otázka je neméně důležitá i v zemích středí a východní Evropy, zejména ve vztahu k obyvatelstvu venkova a osob v zemědělství pracujících.Státy společenství v šedesátých letech byly nuceny řešit otázku zemědělství,které v té době nedosahovalo výsledků,jenž byly pro další vývoj společenství potřebné.Zemědělství bylo na nízké úrovni a pokud společenství chtělo vážně konkurovat a ovlivňovat světové trhy se zemědělskými komoditami.bylo nezbytné stanovit společný postup a především legislativní pravidla k realizaci společného cíle. Tento společný postup se ukázal jalo životaschopný a ve své podstatě splnil cíle,které byly od něho očekávány. Nezanedbatelný je i vliv zemědělské činnosti na životní prostředí státu.Jednalo se o první ucelenou politiku v rámci jednoho hospodářského odvětví společenství. Příspěvek podává průřez touto problematikou a přibližuje jak dosavadní vývoj, tak výhled do budoucna spolu s uvedením základní právní úpravy.

Abstrakt v angličtině:

Common Agricultural Policy (CAP) belongs to one of the most important EU policies especially as to its share on the EU budget. CAP is of no less importance for Central and Eastern Europe countries especially for their rural population and employees in the agricultural sector. In the early sixties the EEC has to deal with the problem of the agriculture the has not reached the efficiency necessary for the further development of the Community. The agriculture had a low development level and in order to compete and have influence on the world agricultural commodity market it was necessary for the EEC to set common rules and legal instruments to reach the common objectives. The common measures have shown viable and essentially have fulfilled the expectation. Not to neglect is also the influence of the agricultural activity for the environment in each country. CAP was in fact the first global policy this economic sector of the Community.

The paper deals in short with the history of the CAP, possible future development and its legal framework at present to be considered by the new acceding countries.

Klíčová slova:

Společná zemědělská politika, Evropský zemědělský a záruční fond, Evropské hospodářské společenství, zemědělský produkt, komunitární systém, garantované ceny, Rada, Komise.

Keywords:

Common agricultural policy , European Agriculture ans Guarantee Guidance Fund , EEC , granted prices , agricultural products , community law , EU Council, EU Commission

Úvod:

Společná zemědělská politika v rámci ES/dále jen SZP/ během třiceti let aplikace prokázala, že cíle a předpoklady vytýčené při její tvorbě byly postaveny na reálném základě a že prováděcí předpisy daly základ a předpoklady k pružnému přístupu při jejím uskutečňování. Drobnější úpravy experimenty byly v roce1992 nahrazeny hlubší reformou. Tato reforma byla završením pochybností a obtíží které ji v průběhu jejího uplatňování zejména v polovině šedesátých let provázely a byly i jednou z příčin politické krize v roce 1965. SZP byla první společnou komunitární politikou v rozpočtové terminologii.Stala se přirozeně neoddělitelnou historií budování ES. Rok 1992 přináší podstatnou změnu její logiky dosud nebývalou v ostatních komunitárních politikách.

SZP, zavedená čl. 38 Římské smlouvy o Evropském hospodářském společenství r.1957 /dále jen SES/ byla politikou šesti zakládajících členských států EHS a měla řešit otázku zemědělství, které bylo významnou složkou jejich národních hospodářství. V této době byla zemědělská výroba deficitní téměř ve všech oblastech. Současně probíhal silný ekonomický růst spojený se zvyšující se kupní silou obyvatelstva. Docházelo i k úbytku obyvatel venkova.

SES uváděla tyto základní principy SZP:

1. společný zemědělský trh s volným pohybem zemědělských výrobků uvnitř EHS

2. preference zemědělských produktů zemí EHS s cenovou jednotou uvnitř EHS

3. solidární financování z komunitárního rozpočtu prostřednictvím Evropského zemědělského řídícího a záručního fondu (EZF)

Právní úprava byla zajištěna v čl. 37 - 18 SES (Amsterdamská smlouva s pozměněným číslováním čl. 32 - 38 SES) problematika zavádění SZP je uvedena v čl. 33 - 35 a speciálně v čl. 37 - 38 SES. SZP je jedním ze základních cílů ES jak jsou uvedeny v čl. 2 SES.

Smlouva v čl. 33/2 SES stanoví, že při vypracování SZP je třeba přihlížet ke zvláštnostem zemědělství, jak vyplývá ze sociální struktury a rozdílů mezi jednotlivými zemědělskými oblastmi. SZP zavádět postupně se zřetelem k sepjatosti zemědělství s celým hospodářstvím.

Cíle a metody:

Vlastní cíle SZP vymezuje čl. 33/1 SES takto:

- zvýšit produktivitu zemědělství podporou technického pokroku a zajišťováním racionálního rozvoje zemědělské výroby a optimálního využití výrobních činitelů, zejména pracovní síly

- zajistit odpovídající životní úroveň zemědělců, zejména zvýšením příjmů osob v zemědělství pracujících

- stabilizace trhů, zajištění plynulého zásobování a dodávek spotřebitelům za rozumné ceny

Mezi jednotlivými cíli není žádná stupnice priorit, pouze preferováním jednoho cíle nesmí být znemožněno dosažení cíle druhého / judikatura ESD: 158/73 Kampttmeyer SbSD 1973,101/ V případě konfliktu jednotlivých cílů SZP je třeba dát přednost zájmům zemědělské komunity / rozh. 5/67 Beus v. Hauptzollamt Mnichov SbSD 1968,125/.

Podpory poskytované v rámci SZP se liší podle komodit. Např.:

- u obilí, hovězího masa, vína atd. je cenová podpora u tabáku se poskytuje přímá podpora

- u vajec a drůbeže působí ochrana proti vnějšímu trhu

Pravidla soutěže se zemědělskými produkty stanovila Rada nařízením 26/62 v souladu s čl. 36 SES. Jsou zachována obecná soutěžní pravidla avšak jsou umožněny některé výjimky ze zákazu kartelových dohod a státních podpor jež jsou jinak nedovolené. Zásadním pojmem je ”zemědělský produkt”. Jeho základní vymezení je stanoveno v čl. 32 SES. V praxi jeho vymezení provedl ESD /např. 185/73 Hauptzollamt Bieteld v. Konig SbSD 1974,607/. Rozhodující vymezení zemědělských produktů obsahuje příloha I. (dříve II)SES a nařízení 7/91. Pouze na tyto produkty se vztahují pravidla pro trh SZP. V tomto nařízení není uvedeno např.: dřevo, kůže, vlna. Pokud by tedy měla být provedena na trhu těchto komodit zvláštní pravidla, neuplatnilo by se tedy ust. čl. 32 - 38 SES zvláště čl. 37 SES, ale muselo by se použít čl. 308 (Dříve 235) SES. Současně v rámci ES existuje 20 různých komunitárních systémů regulace trhu se zemědělskými produkty. Platí-li komunitární systém regulace, čl. státy jsou nuceny zdržet se aplikace vlastních národních systémů regulace, pokud by tato mohla ovlivnit funkci komunitárního systému / 177/78 Pigs and Bacon Commission SbSD 1979,2161/. Celý mechanismus fungování 20-ti systémů upravují příslušná nařízení / podrobný přehled je obsažen v ”The New Regulation of the Agricultural Marketsk”. Tak např. u obilí je základním nařízením 1766/92, ÚL L 84/1 atd. Základem evropského systému regulování trhu s obilninami jsou mimo jiné především nařízení 1766/92 a 1765/92, která zavádějí garantované ale snižující se ceny, kompenzované přímými dotacemi u těch hospodářství, které sníží rozlohu obdělávaných ploch o 15 %. Tato přímá dotace je 45 ECU za 1 ha násobena průměrným hektarovým výnosem v tunách.

Exportní dotace umožňují vývoz obilnin při nadprodukci. K vývozu i dovozu jsou nutné dovozní Licence, jejichž udělení je vázáno na složení kauce, která propadá v případě, když se vývoz nebo dovoz neuskuteční ve stanovené době. Přípustnost kauce a jejího propadnutí je potvrzena ESD / rozhodnutí Internationale Handelgeselschaft 11/70 SbSD 1970,533,1125/.

Výsledky:

Zemědělský tržní řídící a záruční fond tím, že výrobci proplatí rozdíl ceny při vývozu mezi cenou společenství a tržní cenou světovou podporuje export a zároveň zajišťuje konkurenceschopnost výrobků z ES.

Politika garantovaných cen bez omezení měla zpočátku úspěch. Bylo dosaženo soběstačnosti v potravinách (konec 60. let) a od konce 70. let významných vývozních úspěchů. Míra soběstačnosti se zvýšila od roku 1968 do roku 1990 u obilí z 86 % na 120 %. Produktivita práce se meziročně zvyšovala o 4 - 5 %.

Na druhé straně tato politika přinesla i určitá negativa jako:

- růst skladových zásob, např. u obilí činil v r. 1992 33 mil. tun obilí; 11 mil. tun hovězího masa

- vývozy pomocí náhrad (subvencí) stoupaly u obilí z 6 % v roce 1970 na 20 % v roce 1992 na světovém trhu.

Náklady rozpočtu EZF stouply vlivem podpor vývozu a snižováním skladů z 4,5 mil. esu v roce 1975 na 33 mld. ECU v roce 1992.

Koncem 80. let pracovalo v zemědělství 8 % aktivního obyvatelstva, ale spotřebovávalo více než polovinu komunitárního rozpočtu. Obchod uvnitř společenství se vlivem stavidlového mechanismu komunitárních preferencí rozvíjel na úkor dovozců zboží ze třetích zemí. Podíl těchto dovozů se za 30 let snížil na 50 % a činil asi 30 % komunitárních dovozů. Zvyšování podílu společenství na třetích trzích vyvolalo obvinění z vytváření umělé nerovnováhy na trzích, což postihovalo tradiční vývozní mocnosti. Se systémem zvýšení zaručených cen se dostavilo zvýšení spotřebních cen potravin pro spotřebitele, které bylo vyšší než celkový index cenového růstu. I přes toto zvýšení zůstal zemědělský důchod na téměř shodné úrovni asi 0,9 % ročně.

Intervence garantovaných cen se soustředila na podporu největších a nejintenzivnějších hospodářství (80 % podpory fondu bylo rozděleno 20 % hospodářství).

Rozdíl v příjmech se vytvářel ve prospěch tradičních obilnářských oblastí a oblastí chovů v blízkosti přístavů. Produktivita práce byla zvyšována za cenu snižování počtu zemědělců (Francie asi 3 % ročně). Spolu s nerovnováhou venkova a územním plánováním se dostavily i negativní vlivy na životní prostředí v podobě intenzivního hnojení umělými hnojivy (zamoření vod dusičnany) používání pesticidů a koncentrace chovů dobytka.

Tato situace nebyla udržitelná jak z hlediska rozpočtového tak obchodního.

Nastala nutnost zvolit vhodné nástroje a metody k reformě stávající neudržitelné SZP. Zvolit vhodný postup bylo obtížné z důvodu různorodé skladby a podmínek jednotlivých čl. států zejména s ohledem na přirozené národní zájmy.

Začátkem let sedmdesátých bylo přikročeno k prvním reformním krokům podle Mansholtova plánu, k jehož praktickému zviditelnění došlo až v polovině 80. let. Základ reformy spočívá v odklonu od plošného dotování cen zejména u obilí, olejnin a hovězího masa a přechází k přímým dotacím jednotlivých pěstitelů.

Po zkušenostech reforma tedy používá: pokles cen, pomocí příjmů a zvládnutí rozsahu výroby neobděláváním ploch. Tak např. pokles cen obilí činil za 3 roky do r. 1996 - 29 %. Pokles cen byl kompenzován přímou dotací na základě rozdílu mezi cenami v přepočtu na průměrný hektarový výnos. Pomoc tedy není spojena s výrobou, ale stanovenou rozlohou za účelem motivace k méně intenzivním způsobům výroby. Dále je vyplácení pomoci vázáno na neobdělávání určitého množství půdy. Malá hospodářství byla od této povinnosti osvobozena.

V reformě SZP se uplatňuje radikální přístup. Zprvu byla politikou nabídky podněcující růst výroby, později (80. léta) přechází k jejímu omezování. 90. léta znamenají přibližování výroby světovým trhům. Přitom je udržována dostatečná komunitární priorita, pokles cen je kompenzován přímými pomocemi (obdoba amerického ”deficity payments”). Výkonná a prováděcí pravomoc je svěřena Komisi, která ji provádí zejména prostřednictvím generálního direktorátu pro zemědělství (DGVI). Realizace a zabezpečení konkrétních v rámci reformy představují 2/3 EZF. Otevírá se cesta pro konkurenceschopnější výrobce a je bržděn závod o intenzifikaci, což napomáhá udržení přijatelného životního prostředí.

Základní pravomoc v rozhodování v oblasti SZP má Rada podle článku 37/2 SES. Výkonná a prováděcí pravomoc je svěřena Komisi, která ji provádí zejména prostřednictvím generálního direktorátu pro zemědělství (DGVI). Realizace a zabezpečení konkrétních právních aktů SZP je svěřena st. správě členských států. Nařízení 232/91 upravuje zejména podporu ekologického a extenzivního zemědělského programu zejména v podhorských oblastech. nařízení 1287/95 upravuje činnost národních orgánů st. správy při vyplácení dotací a náhrad K uskutečňování SZP a zajištění funkce 20 komunitárních systémů regulace trhu vydává Rada a Komise v souladu s čl. 37 SES až 3.000 nařízení ročně. Většinou jsou to akty pro určité přesně vymezené období, někdy i jeden den. Počet právních aktů dlouhodobějšího významu nepřesáhne ročně zpravidla 150. Hierarchie těchto právních aktů vhledem k povaze, obsahu a významu lze charakterizovat jako čtyřstupňovou.

První stupeň tvoří nařízení Rady přijatá dle čl. 37/2 SES (na návrh Komise po konzultaci s EP)

Druhým stupněm jsou nařízení Rady na návrh Komise, ale bez spolupráce s EP. Přijímání těchto nařízení je v poslední době omezeno/ rozh. ESD 240/90 SRN v. Komise SbSD 1992,1-5383/ .

Třetí stupeň zaujímá nařízení Komise vydaná na základě zmocnění Rady po projednání bez správním výrobu.

Čtvrtým stupněm jsou operativní právní akty Komise, kde hrozí nebezpečí z prodlení a tudíž je opomenuta v procesu rozhodování účast Správního výrobu. Jedná se především o ochranná opatření reagující na náhlé změny vnějších okolností.

Normotvorného procesu v oblasti SZP se účastní odborné poradní výbory pro jednotlivé zem. produkty a úlohu COREPER v oblasti SZP zajišťuje zvl. výbor pro zemědělství.

Významnou část právní regulace SZP tvoří judikatura ESD zejména v řízení o předběžných otázkách, přímých žalobách na neplatnost, námitkách protiprávnosti, otázkách výkladu a vymezení pojmů a zásad ES jako právní jistota a proporcionalita / 25/70 Köster SbSD 1970,1161; 63 - 69/72 Werbahn SbSD 1973,1229; 114/76 Bela Mühle SbSD 1977,1211/,zákaz retroaktivity / 276/82 De beste Boter SbSD 1983,3334; 368/89 Cris poltoni SbSD 1991,1-3695; 63/83 Kirk SbSD 1984,2698; 158/73 Kampftmeyer SbSD 1974,101/.

Vztah komunitárního práva a vnitrostátních předpisů hmotněprávních a procesněprávních je vymezen rozhodnutím ESD 205/82 Deutsche Milchkontrol SbDS 1982,2633. V případě, kde není příslušná komunitární úprava, se aplikují národní materiální či procesní normy, avšak jen takovým způsobem, který nesmí ovlivnit působení a právní následky práva komunitárního.

Diskuse:

V souvislosti s připravovaným rozšířením EU a novým kolem vyjednávání v WTO o zemědělství navrhla Komise změny ve SZP označené jako Agenda 2000. Podstatou změn je snížení nákladnosti SZP. Jistou změnu přináší i Amsterodamská smlouva, vypuštěním čl. 44, 45 a 47 a úpravou částí čl. 38/3 a 40/1 vztahujících se k přechodnému období zavádění SZP

Úvaha o přistoupení zemí střední a východní Evropy /dále jen SVE/ ke společenství nutně vyžaduje srovnání úrovně a stavu zemědělství v této části Evropy. Tak jeho podíl na HNP činí 8,5 % v ČR, 23 % v Rumunsku, kdežto v Unii představuje 3 %.

Zaměstnanost v zemědělství činí 10 % v Maďarsku, 28 % v Polsku. Celkově země SVE obhospodařují 2/3 plochy zem. půdy společenství pro třetinový poměr obyvatelstva proti společenství. V průběhu cesty k tržní ekonomice zem. produkce klesá (v letech 1988 - 1992 o 30 %), dále ztráta trhu v bývalém SSSR, kam jsou zaváženy produkty ze zemí Unie a jiných exportérů. Situace dále ztěžuje negativní saldo zemí SVE, kdy v r. 1990 byla Unie deficitní asi o 1 mil ECU oproti zisku v r. 1993, kdy byla aktivní o 450 mil. ECU. Pokračování krize zemědělství v zemích SVE by mohlo znamenat vysídlování venkova a sociální nepokoje.

Rychlé přijetí zemí SVE by přinášelo rizika zvýšení přebytků, potíže s udržením úrovně komunitárních cen a zvýšení nákladů na rozpočet EZF. Pokud by zůstaly zachovány stávající mechanismy SZP, znamenalo by přijetí čtyř nových zemí nárůst rozpočtu od 12 do 15 mld. ECU, což je více než třetina zem. výdajů společenství. Současné ceny SZP jsou v průměru 2 - 3x větší než ceny v zemích SVE. Vyrovnání těchto cen by bylo pro spotřebitele těchto zemí obtížně snesitelné.

V souvislosti s dosud zmíněnými skutečnosti je nezbytné se zabývat i Evropskou dohodou o přidružení České republiky ke Společenství ze 7. 5. 1990 a prozatímní dohodou mezi Společenstvím a ČR, který vstoupila v platnost 7. 3. 1992.

Tato dohoda mimo jiné zmiňuje přechodné max. 10leté období rozdělené do dvou pětiletých etap, ve kterých by měly probíhat reformy, který by byly pravidelně vyhodnocovány Radou přidružení (čl. 7 odst. 192).

Zvláštní oddíl 2 čl. 19 - 22 se zabývá zemědělstvím. Ustanovení obsahují druhy zemědělských komodit při exportu a importu co do stanovené výše kvót, cel a celních poplatků, což by mělo vést k posílení objemu vzájemného obchodu. Ustanovení se též zabývá řešením situace, kdy by došlo v důsledku uvolnění trhů k závažným narušením vnitřního trhu na dohodovacím základě za účelem nalezení oboustranné přijatelného řešení.

V průběhu desetiletého období transformace našeho národního hospodářství na tržní podmínky byly vytvořeny předpoklady k přiblížení zemědělství ČR se zemědělstvím Unie.Z uvedených údajů vyplývá,že vzhledem k blížícímu se datu našeho možného vstupu do Unie bude nutné toto přibližování ještě zintenzívnit a využívat k tomu všech nástrojů a možností které byly k tomuto účelu vytvořeny.Je možno vyslovit závěr,že čím více se naše zemědělství a agrární politika státu přiblíží nástrojům a standardům EU, tím snazší bude adaptace zemědělců na unijní prostředí.