Preference ochrany přírody v zemědělské krajině na příkladu komunálního krajinného plánování

BULLETIN VÚZE

č. 17/2001 Výzkumný ústav zemědělské ekonomiky

Preference ochrany přírody v zemědělské krajině na příkladu komunálního krajinného plánování

(Metoda rozpočtových herk analýze nosných cílů ochrany přírody)

OBSAH

1 Úvod *

2 Metoda šetření: Politicko-ekonomický model komunálního krajinného plánování *

3 Koncepce a provádění šetření *

3.1 Koncepce ankety *

3.2 Výběr obcí zahrnutých do ankety *

3.3 Předběžná anketa *

3.4 Hlavní anketa *

4 Výsledky výzkumu *

4.1 Obecné informace o výběrovém šetření *

4.2 Preference u státních výdajů *

4.3 Estetické hodnocení obrazu krajiny *

4.3.1 Výsledky hodnocení vzhledu krajiny *

4.3.2 Preference podle skupin povolání a znaky určující preference *

4.4 Rozpočtová hra “Tvorba krajiny” *

5 Výhled *

1 Úvod

Na krajinu jsou kladeny, především v hustě osídlených regionech, nejrůznější požadavky. Slouží nejen jako základna výroby potravin a surovin, ale stále více i k rekreačním účelům a zachování vzácných druhů zvěře a rostlin.

Spory o způsob a rozsah využití vznikají často tam, kde si cíle ochrany přírody jako veřejné služby konkurují se soukromohospodářskými aktivitami zemědělců. Rada expertů pro ekologické otázky a Vědecká rada při Spolkovém ministerstvu zemědělství doporučily jako možný způsob řešení širší využívání nástrojů tržní ekonomiky v ekologické politice. Především se jedná o větší rozšíření smluvní ochrany přírody. Současně mají být v rámci co nejširší decentralizace rozhodovacích pravomocí v oblasti hospodaření s půdou v souladu s principem subsidiarity, poskytovány účelové finanční prostředky (ekologické vyrovnávací příspěvky obcím) s cílem dosažení fiskální vyváženosti mezi plánovacím zadáním a možnostmi realizace.

Očekává se, že se tím vytvoří jakýsi “trh” pro veřejný statek “Ochrana přírody”, v rámci kterého se lépe projeví preference zainteresovaných na straně jedné a postižených občanů na straně druhé a vzniknou podmínky pro stabilnější rozhodování o způsobech využití venkovského prostoru.

Otevřenou otázkou zůstává hodnocení rozdílných alternativ využití daného veřejného statku a z něho vyplývající důsledky pro co nejlepší uspořádání a využití venkova. Zatímco dokážeme velmi přesně vyčíslit prospěch aktivit zemědělských podnikatelů v krajině, je zhodnocení přínosů z veřejných statků, např. z rekreace a ochrany přírody, dosud stále ještě předmětem intenzivního výzkumu a diskuse.

Předložená práce zkoumá strukturu společenských preferencí a vzniku různých konfliktů na příkladu komunálního krajinného plánování.

2 Metoda šetření: Politicko-ekonomický model komunálního krajinného plánování

Plánování ochrany přírody probíhá podle § 6 spolkového zákona o ochraně přírody vypracováním plánů na úrovni obcí. Formálně je podnětem k vypracování krajinného plánu usnesení obecní rady. Aby bylo zajištěno splnění formálních požadavků, je vypracováním plánu ve většině případů pověřeno odborné pracoviště.

Předpokládá se, že obecní rada usiluje o to, aby byly preference obyvatelstva a zájmových skupin co nejlépe vyjádřeny prostřednictvím jejich zástupců v obecní radě, což přispívá k posílení její vážnosti a zvýšení vyhlídek na její opětovné zvolení. Jsou-li stanovené preference v souladu s představami plánování ochrany přírody na komunální úrovni, možno sestavit plánovací příkaz. Jedná-li se v prvé řadě o zájmy územního plánování, bude krajinný plán představovat spíše nutné zlo, kterému je nutno formálně vyhovět s co nejmenšími náklady.

Graf 1 - Politicko-ekonomický model krajinného plánování

Vliv zpracovatele plánu je do značné míry dán jeho osobní motivací (potřebou rychlého sestavení plánu nebo realizací co největšího počtu ekologických cílů) a rozsahem odborných znalostí, s nímž může navrhovaná opatření propagovat, resp. prosazovat.

Vliv občanů a zájmových skupin, zastoupených v plánovacím výboru nebo v pracovní skupině pro krajinné plánování je zvlášť patrný ve fázi koncipování cílů, protože mnohdy nejde o to, vypracovat alternativní cíle na základě optimální relace mezi náklady a přínosy, ale o to, připravit k veřejnému projednání co nejlépe sladěný a nerozporuplný návrh plánu.

V průběhu zpracování plánu mohou vznikat konflikty v případě, že:

· se zpracovatel plánu a plánovací výbor značně rozcházejí v hodnocení možností krajiny a vzniku nejrůznějších konfliktů;

· jednotlivé cílové skupiny v plánovacím výboru sledují rozdílné cílové představy nebo

· jsou z nadřazených stupňů plánování zřejmé cíle, které jsou v rozporu se zájmy obce (vymezení chráněných oblastí, plochy preferované pro ochranu přírody, sdružené plánování biotopů).

Krajina je v krajinném plánování hodnocena ve dvou krocích: normativně a subjektivně. Nejdříve sleduje zpracovatel plánu podle odborných hledisek realizaci právních opatření (normativní hodnocení). Další navazující kroky spočívají v rozhodnutí obce a řídí se subjektivním hodnocením zúčastněných. Kromě vlastní motivace zpracovatele plánu sehrává rozhodující úlohu v návrhu cílové koncepce ochrany přírody sociální struktura obce a vliv jejích zájmových skupin.

3 Koncepce a provádění šetření

3.1 Koncepce ankety

S cílem posoudit důsledky zavedení komunálního rozpočtu ve prospěch ochrany přírody byla koncipována anketa, která byla uskutečněna v 15 obcích Šlesvicko-Holštýnska. Byli dotázáni členové stavebního úřadu a výboru pro ochranu přírody, představitelé obecní rady a - pokud existovala - i členové pracovní skupiny pro krajinné plánování. Zúčastnit se mohli také zainteresovaní občané. Při výběru respondentů se vycházelo z toho, že by představitelé těchto grémií rozhodovali také o užití místního rozpočtu pro ochranu přírody.

Aby byl splněn předpoklad, že obcím nechybí aktuální znalosti o problematice krajinného plánování, byl při jejich výběru kladen hlavně důraz na to, aby právě procházely procesem komunálního krajinného plánování resp. teprve nedávno tento proces ukončily (nejpozději před rokem).

Anketa probíhala ve třech stupních:

Předběžná anketa zahrnovala první rozpočtovou hru, při níž šlo o to, nově posoudit podle individuálních preferencí rozdělení finančních zdrojů na jednotlivé věcné úkoly v rámci veřejných rozpočtů. Kromě obecných stanovisek k problematice zemědělství a ochrany přírody byly v tomto kole zjišťovány pomocí snímků především preference týkající se tvorby krajiny a estetického hodnocení jednotlivých krajinných prvků.

Druhá část, hlavní anketa, se skládala z obsáhlejší rozpočtové hry simulující rozdělení té části komunálního rozpočtu, která je věnována záležitostem ochrany přírody. Na základě návrhu Rady byl použit zjednodušující postup účelového přidělení zdrojů v tomto případě 100 DEM na hektar a rok, které měly respondenti rozdělit ve prospěch realizace lokálních záměrů v členění na devět oblastí činnosti.

Třetí část tvořilskupinový průzkum podchycující stanoviska a preference jakož i speciální zkušenosti a konflikty z plánovací praxe obce. Tato diskuse se často rozšířila na strategii ochrany přírody, posuzování administrativní složky a možná příští zlepšení.

3.2 Výběr obcí zahrnutých do ankety

Obce přicházející v úvahu byly identifikovány a zapsány do šetření v rámci spolupráce s “Akademií pro venkovské oblasti” v Eckernförde a lokálních kanceláří pro krajinné plánování. Ochota k účasti na šetření byla vysoká, pouze tři z celkového počtu 18 zapsaných obcí se nemohly ankety z technických nebo věcných důvodů zúčastnit.

3.3 Předběžná anketa

První rozpočtová hra, uskutečněná v rámci této předběžné ankety, se pokusila zjistit relativní preference v rozdělování státních výdajů. Současně byl tento krok zaměřen na posouzení preferencí souvisejících s úmyslem posílit prostředky do zemědělství a na ochranu přírody v relaci k jiným veřejným úkolům. U 14 veřejných úkolů byly otázky formulovány tak, zda by měly být výdaje v této oblasti podstatně zvýšeny (++), zvýšeny (+), zůstat beze změny (=), sníženy (-) nebo výrazně sníženy (--). Protože mnozí autoři poukazují na skutečnost, že dotazované osoby většinou neznají skutečnou výši těchto výdajů a jejich rozdělení na jednotlivé dílčí rozpočty, opírá se výchozí základna těchto osobních odhadů o otázku, jaká by byla žádoucí změna existující úrovně. Jedná se o následující oblasti:

· péče o rodinu, staré spoluobčany a mladistvé;

· podpory do zemědělského sektoru;

· posilování veřejné dopravní sítě;

· rozvoj škol a školek;

· stavbu silnic a cest;

· ochranu životního prostředí a přírody;

· podporu administrativy;

· posilování veřejné bezpečnosti;

· rozvoj nemocnic a zdravotní péče;

· nabídku kulturních akcí a využití volného času;

· rozvoj bydlení;

· podporu živnostenského podnikání;

· péči o veřejná prostranství, aleje a parky;

· sociální podpory.

Protože jednotlivé rozpočtové oblasti nejsou financovány z rozpočtu obcí, byl v zadání vysloven požadavek, aby byly posuzovány pouze “výdaje veřejných rozpočtů”, tj. komplex státních výdajů.

3.4 Hlavní anketa

Hlavní anketa spočívala na podstatně rozsáhlejší rozpočtové hře a na závěrečné panelové diskusi. V této druhé rozpočtové hře měly být zjištěny absolutní a relativní preference týkající se ochrany přírody a tvorby krajiny. Dotázaní měli za úkol rozvrhnout rozpočet ve výši 129 000 DEM ročně (100 DEM/ha pro obec s 1 290 ha půdy) na následujících devět aktivit:

· extenzifikaci hospodaření na orné půdě;

· extenzifikaci hospodaření na loukách a pastvinách;

· zřizování přechodových zón na orné půdě;

· zřizování přechodových zón na trvalých loukách a pastvinách;

· smlouvy o ošetřování luk a pastvin;

· péče o dřeviny;

· zakládání nových porostů dřevin;

· zakládání nových vlhkých biotopů a mokřadů;

· nákup půdy.

Tyto aktivity byly vybrány ze stávajících krajinných plánů podle existujících návrhů. Podle předběžných testů se ukázala aktivita “nákup půdy” jako užitečná, protože vstupovala opakovaně do hry při navrhování různých opatření a nalézání vyvážených vztahů. Od aktivity “les” bylo upuštěno, aby nebyl překročen rozpočtový rámec rozhodovací hry.

Aby vznikla co nejreálnější rozhodovací situace, jak již bylo konstatováno, byli pro anketu vybráni členové obecních rad a členové stavebních úřadů a ekologických výborů, v jejichž obci právě probíhalo krajinné plánování nebo bylo nedávno ukončeno (viz výše). Dalo se tak vycházet z aktuálního stavu znalostí a reálného posouzení možností, jak dané problémy řešit.

Aby se zabránilo tomu, že by se rozpočtovými hrami měřila jen připravenost “věnovat určitý finanční obnos na jakýsi smysluplný účel” byla možná opatření týkající se jednotlivých okruhů aktivit podrobně popsána a uvedeny jejich realizační náklady.

4 Výsledky výzkumu

4.1 Obecné informace o výběrovém šetření

Analýzu skupin povolání zahrnutých do výběrového šetření lze srovnat jen částečně s profesní strukturou za obyvatelstvo celkem, protože nejsou k dispozici všechny údaje v potřebném členění. Je zřejmé, že počet zemědělců je ve výběrovém šetření nadprůměrně vysoký, totiž 34,6 %, oproti 3,4 % výdělečně činných osob v zemědělství Šlesvik-Holštýnska. Vycházíme-li ze zastoupení zemědělců na celkovém počtu výdělečně činných osob jen za obce pod hranici 10 tis. obyvatel, činí tento podíl cca 7,7 %.

Rovněž pracující ve veřejných službách (dělníci, zaměstnanci a úředníci) jsou ve výběrovém šetření zastoupeni větším podílem (24,6 %) ve srovnání s průměrem za skupinu výdělečně činných osob za Šlesvik-Holštýnsko celkem (15,9 %).

Z těchto čísel nelze přímo usuzovat na složení obecních rad, stavebních úřadů a plánovacích výborů, protože anketa byla otevřená i jiným zainteresovaným občanům. Nabízí se ovšem závěr, že jsou v těchto šetřeních nadprůměrně silně zastoupeni muži ve věku mezi 30 a 50 roky jakož i zemědělci a zaměstnanci veřejných služeb.

Tab. 1 - Profesní struktura ve výběrovém šetření

1) Vztaženo k celkovému souboru výdělečně činných.

Pramen: Vlastní šetření, *Statistisches Jahrbuch Schleswig-Holstein 1997

4.2 Preference u státních výdajů

V první rozpočtové hře byli respondenti dotázáni na své preference ohledně změny struktury veřejných rozpočtů (státu, zemí a obcí). Protože daná otázka nebyla formulována v absolutních hodnotách, ale jen verbální formou, není zúčtování dodatečných výdajů s případnými návrhy ke krácení výdajů možné. Uveďme proto nejdříve výsledky jednoduché analýzy preferencí ve vztahu ke zvýšení, stabilitě či snížení výdajů na navrhovaná politická opatření.

Sloupec 2 (Preference) v tab. 3 charakterizuje preferované směry vývoje výdajů. Uvádí relativní většinu preferovaných směrů vývoje od “-2” (vynakládat mnohem méně) až po “+2” (vynakládat mnohem víc). Ve sloupci 3 (Průměr) jsou tyto výpovědi posuzovány jako quasi odstupňované po intervalech a je stanovena jejich průměrná hodnota.

Z výsledku je zřejmé, že dotazovaní nejsou v rámci 8 uvedených aktivit spokojeni se současnou úrovní výdajů, ale přejí si jejich zvýšení. Především v oblasti péče o rodinu, staré spoluobčany a mladistvé, dále v oblasti podpory živnostenskému podnikání, rozvoje škol a školek, posilování veřejné bezpečnosti a veřejné dopravy se absolutní většina vyslovuje pro zvyšování výdajů. Výdaje na ochranu životního prostředí a přírody, zemědělství jakož i stavbu silnic a cest by se měly zvýšit podle stále ještě relativní většiny respondentů.

Většina je spokojená s úrovní státních výdajů na nemocnice a zdravotní péči, s nabídkou kulturních akcí a využitím volného času, s péčí o veřejná prostranství, aleje a parky a s podporou bydlení. Ve dvou aktivitách se požadovalo krácení. Zatímco jasná relativní většina požaduje snížení výdajů na sociální podporu, silná absolutní většina 68 % žádá zkrácení výdajů na administrativu.

Zvýšení výdajů v osmi uvedených aktivitách při současném snížení jen ve dvou by mohlo vést ke zvýšení celkových výdajů. Kontrolní otázka proto zněla: “Máme výši veřejných výdajů celkově snížit, zachovat nebo zvýšit?” Relativní většina 74 respondentů (49,7 %) se vyslovila pro “zachování”, 60 dotázaných (40,3 %) pro “snížení” a 15 (10 %) pro “zvýšení” (10 respondentů se nevyjádřilo) (viz tab. 2). Dotázaní nejsou ochotni podílet se na zvýšení státních výdajů, ale zamýšlejí financovat jimi preferované zvýšení výdajů přesuny v rámci existujících rozpočtových zdrojů. Na základě poznatků z oblasti ekonomické teorie z toho vyplývá závěr, že se dotazovaní snaží při daných rozpočtových omezeních maximalizovat svůj prospěch a proto se ve vlastním zájmu poptávají po veřejných službách. Následkem toho lze z výsledků usuzovat, že v těch oblastech, v nichž se požaduje zvyšování výdajů, se projevuje absence veřejných statků (péče o rodinu, staré spoluobčany a mladistvé, podpory živnostenskému podnikání, školám a školkám atd.). Tam, kde se požaduje zachování stávající situace, je zřejmě relace mezi nabídkou a poptávkou vyrovnaná (nemocnice, kultura, veřejná prostranství, bydlení). Tam, kde se požaduje krácení, existuje převaha nabídky veřejných statků; v daném konkrétním šetření se jedná o sociální podpory a administrativní výdaje.

Tab. 2 - Preferovaný vývoj v rámci celkových výdajů

Pramen: Vlastní šetření, n = 159

Preference snižování výdajů evidentně existuje tam, kde se tyto služby samotných dotázaných týkají nejméně (sociální podpory) nebo kde se domnívají, že jsou vynakládány neefektivně (administrativa). Průměrné hodnoty jsou zachyceny na grafu 2.

Graf 2 - Preferovaný vývoj v rámci celkových výdajů

Z úhlu pohledu této práce jsou zvlášť důležité výdaje do oblasti “Životního prostředí a ochrany přírody” a “Zemědělství”. U obou těchto aktivit se požaduje srovnatelný růst výdajů (+0,46) a (+0,40).

Vliv sociodemografických znaků

Aby mohly být blíže určeny determinanty poptávky po veřejných statcích, bylo nejdříve provedeno vyhodnocení rozpočtové hry podle skupin povolání. Rozlišovali se zemědělci, osoby výdělečně činné ve veřejných službách, ostatní výdělečně činní a občané bez výdělečné činnosti, např. ženy v domácnosti a důchodci. Tab. 3 ukazuje, že respondenti jednotlivých skupin povolání výrazně rozdílně hodnotí zejména oblasti “Ochrana životního prostředí a ochrana přírody”, “Stavba silnic a cest” a “Sociální výpomoc”. (Kruskal-Wallis-H<0,01). Jednotlivé profesní skupiny se rovněž liší v požadavku na změnu výdajů na školy a školky a na podpory živnostenskému podnikání. (Kruskal-Wallis-H<0,05).

Preference ve prospěch zvyšování výdajů na ochranu životního prostředí a přírody (+0,46) je výslednicí zájmu zemědělců o mírné snížení této rozpočtové položky, výrazného zvýšení zájmu o tuto aktivitu ze strany zaměstnanců veřejných služeb (+0,90) a mírného zvýšení zájmu ze strany ostatních výdělečně činných včetně osob nevýdělečných (+0,59; +0,52).

Opačně je tomu v případě poptávky po zvýšení výdajů do zemědělství. Podle očekávání jsou hlavními nositeli zvýšení poptávky zemědělci (+1,13), zatímco se ostatní skupiny povolání přimlouvají jen za mírné zvyšování výdajů (+0,03; +0,02; +0,26). Podpora snaze po zvýšení výdajů na stavbu silnic a cest odpovídá u zemědělců očekávání, že jim to přinese bezprostřední zvýhodnění dopravy. Výrazný souhlas se zvyšováním této rozpočtové položky, projevovaný osobami bez výdělečné činnosti, nelze ovšem vysvětlit očekáváním nějakého prospěchu.

Naproti tomu negativní preference v neprospěch sociálních podpor (-0,36) jsou potvrzením, že takto uspořené prostředky budou přerozděleny ve prospěch jiných aktivit. Toto přání je ovšem zvláště výrazné u zemědělců a osob činných ve veřejných službách (-0,64; -0,63). Materiálně pravděpodobně méně zabezpečení ve skupině ostatní výdělečně činní se přimlouvají za snížení méně důrazně (-0,17), zatímco osoby nevýdělečné dokonce požadují mírné zvýšení těchto výdajů (+0,17).

Tab. 3 - Preferované změny výdajů v členění podle skupin povolání

1) Preference relativní většiny dotazovaných: výdaje zvyšovat (+), výdaje neměnit (0) a výdaje snižovat (-).

2) Významný rozdíl v rámci výběrového šetření při hladině významnosti * 5 %, ** 1 %.

Pramen: Vlastní šetření, n=159

4.3 Estetické hodnocení obrazu krajiny

Poslední část předběžné ankety zahrnovala otázku estetického hodnocení krajinných prvků. Cílem této analýzy je zjistit, dá-li se z určitých charakteristických krajinných znaků odvozovat předpověď týkající se estetické oblíbenosti krajiny. Kromě toho byly zkoumány paralely mezi estetickou zálibou a ochotou platit za jednotlivá opatření ve prospěch tvorby krajiny.

Metodicky vychází tento výzkum ze simulačních postupů, tzn., že jednotlivé krajinné prvky jsou zde reprezentovány barevnými fotografiemi. Nástrojem k rozlišení bylo řazení snímků, při němž se série fotografií uspořádají podle zadaného kritéria (v tomto případě estetického zalíbení). Stupnice od 1 do 6 (krajinný prvek “se mi velmi líbí” až po “vůbec se mi nelíbí”) umožňuje následné statistické vyhodnocení estetických soudů.

4.3.1 Výsledky hodnocení vzhledu krajiny

První analýza tohoto hodnocení (tab. 4) vykazuje celkem velmi pozitivní hodnocení krajinných prvků. Průměrné hodnoty estetického posudku se pohybují od 1,86 (“dobrá” s tendencí “velmi dobrá”) až po 4,27 (“méně uspokojivá” s tendencí až “špatná”).

Velmi kladné hodnocení vykazují v rámci výběrového šetření všechny druhy vodních ploch v krajině, které zaujímají v pořadí obliby prvních pět míst (Ř = 1,86 až 2,61), s pořadím 6 až 10 snímky rozptýlené zeleně v krajině (Ř = 2,64 až 2,78). Třetí skupinu od pořadí 11 do 27 tvoří různé, především extenzivní biotopy a všechny typy luk a pastvin (Ř = 2,81 až 3,67). Na místě 28 se nachází lineární odvodňovací příkop (Ř = 4,27).

Pomocí faktorové analýzy oblíbenosti jednotlivých prvků byly identifikovány čtyři faktory, které významně přispívají k objasnění estetických preferencí. Tyto faktory lze popsat jako “vodní plochy a mokřady” (faktor 1), “křoviny a remízky” (faktor 2), “sukcesní plochy a úhory” (faktor 3) a “obhospodařované louky a pastviny” (faktor 4). K diferenciaci krajinných prvků tedy docházelo převážně na úrovni typů biotopů, což je u této formy zobrazení, která abstrahuje od širšího okolí, pochopitelné.

Tab. 4 - Preference krajinných prvků podle profesních skupin

1) Aritmetický průměr posouzení obliby.

2) Významný rozdíl mezi skupinami.

Pramen: Vlastní šetření, n=159

4.3.2 Preference podle skupin povolání a znaky určující preference

Nyní budou analyzovány rozdíly v estetické zálibě i podle skupin povolání. K identifikaci znaků určujících preferenci slouží otázka, jaká slova popisují nejlépe a nejhůře hodnocené krajinné prvky. Časté používání adjektiv v odpovědích neumožňuje při vyhodnocování žádné jednoznačné určeníznaků tvořících preferenci, ale spíše popisuje vlastnosti daných krajinných prvků a to, jak na respondenta působí.

Analýza podle skupin povolání ukazuje dvě rozdílné tendence v estetickém hodnocení krajinných prvků. Značná shoda názorů převládá v hodnocení částí krajiny, které nejsou zemědělsky využívány (vody, mokřady, živé ploty a remízky). Rozdíly existují především u ploch, které jsou nebo mohou být využívány v zemědělství (sukcesní plochy a úhory, stanoviště na neúrodných půdách, obhospodařované travní porosty).

Jednoznačně pozitivně jsou hodnoceny“vodní plochy a mokřady” (faktor 1). Tyto krajinné prvky zaujímají navíc první místa v celkovém hodnocení.

Pro respondenty, jimž se líbí, mají mokřady především vlastnosti “přirozené, idylické, mnohotvárné, přírodní a rozmanité krajiny”.

“Křoviny a remízky” (faktor 2), hodnotí představitelé jednotlivých skupiny povolání rovněž převážně shodně. Jsou popisovány v pozitivním smyslu jako “přirozené” nebo “na přírodě ponechané” krajinné prvky, které působí “v krajině jako ostrůvky zeleně”, “rozmanitě” a “živě”.

Patrné rozdíly jsou v hodnocení sukcesních a úhorových ploch. Zatímco jsou vrbiny a porosty lesknice v různých obměnách ještě hodnoceny obdobně (“přirozené, přírodní, rozmanité, útočiště zvěře”), přičemž se negativní hodnocení (“neudržované, zanedbané”) téměř nevyskytuje, jsou rozdíly u ostatních ploch signifikantní.

Sukcesní plochy a úhory hodnotí všeobecně zemědělci značně hůře než nezemědělci, přičemž se při hodnocení vyskytují výrazy jako “neudržované, zpustlé, zanedbané, ponechané ladem, pusté, zaplevelené, špatně udržované”.

Ani nezemědělci nestaví tyto plochy na přední místa své stupnice obliby, popisují je však kladně výrazy “ponechané na přírodě, přírodní, nedotčené, rozmanité, útočiště zvěře, v souladu s přírodou a krajinou”. Ještě výraznější jsou rozdíly v hodnocení obhospodařovaných travních porostů (faktor 4).

U zemědělců se setkávají se značnou oblibou a zčásti je jim dokonce dávána přednost před vodními plochami a mokřady. Toto pozitivní hodnocení souvisí zčásti s estetickým působením (“rozlehlé, volné, oživené”), zčásti s praktickými přednostmi (“velké, dobře se obdělávají, v souladu s řádně provozovaným zemědělstvím”).

Nezemědělci přidělují těmto plochám v estetickém hodnocení nejhorší známky a charakterizují je pojmy jako “ochuzené, příliš intenzivní, příliš pěstěné, silně zasažené, monokultura”).

Je zřejmé, že je estetické hodnocení zemědělců spojeno s aspekty aktivního zásahu do tvorby a využití krajiny (péče, obhospodařování), zatímco u nezemědělců určují preference pojmy jako “blízkost přírodě, přirozenost a rozmanitost”.

4.4 Rozpočtová hra “Tvorba krajiny”

Hlavní anketa se skládala z rozpočtové hry na téma “Tvorba krajiny” a řady otevřených otázek týkajících se finančního vyrovnání ve prospěch ekologických zásahů, strategií při přípravě rozpočtové hry a závěrečného hodnocení ankety. Nejdříve pojednáme o výsledcích rozpočtové hry.

Jak již bylo konstatováno, mohlo být ve fiktivní obci “Planhausen” s 1 290 ha půdy rozděleno 129 000 DEM na devět skupin aktivit ve prospěch různých opatření na ochranu přírody. V zájmu simulace co nejrealističtějšího rozhodování byly aktivity v jednotlivých skupinách popsány co nejpřesněji a uplatněny ceny vycházející z aktuálního souboru nákladů vynaložených na krajinnou péči.

Celková roční finanční částka byla k dispozici nejméně po dobu 10 let, mohla tedy být rozdělena s přihlédnutím k dlouhodobým hlediskům. Rozpočtová hra se vztahovala pouze k roku jedna, a proto byly roční náklady investičních opatření (výdajů na zakládání nových dřevin, malé vodní toky nebo nákup půdy) rozpočítány na pět let, aby nezatěžovaly neúměrně výchozí rok. Jasně bylo určeno, že nevydané částky nesmí být použity na financování jiných rozpočtových potřeb obce, že tedy propadají a že rozpočet nesmí být překročen.

Celkem 13 respondentů dotazník k rozpočtové hře nevyplnilo nebo vyplnilo nedostatečně. Protože značná část ostatních respondentů mírně překročila výdajový limit 129 000 DEM, byly do vyhodnocení zahrnuty všechny případy, které ještě dodržely maximální odchylku 5 % směrem nahoru (135 450 DEM), pět dalších s vyšší odchylkou bylo vyřazeno. Celkem bylo tedy k dispozici 141 datových záznamů.

Výše celkových výdajů

Výše celkových výdajů činila v aritmetickém průměru 101 551 DEM (při standardní odchylce 32 101 DEM), což odpovídá čerpání pouze na úrovni 78,7 %. Medián z vyhodnocených případů vycházel na 115 350 DEM. Tab. 5 ukazuje, že se připravenost k výdajům nachází v převážné míře v nejvyšší třetině rozpočtu. Celkem 18,4 % dotázaných mírně překročilo rozpočet (max. 5 %), 31,2 % počítalo s výdaji mezi 116 100 DEM až 129 000 DEM, 11,3 % s výdaji mezi 103 200 DEM až 116 100 DEM. Jako důvod nevyčerpání rozpočtu se převážně uvádělo, že další výdaje není možno účelně vynaložit nebo že chtěli s veřejnými prostředky šetřit.

Tab. 5 - Rozdělení připravenosti k výdajům v rámci rozpočtové hry “Tvorba krajiny”

Pramen: Vlastní šetření, n=141

Ze sledování výdajů v jednotlivých skupinách aktivit je zřejmé, že největší částky byly vynaloženy na investiční opatření. Aktivity “nákup půdy”, “zakládání nových porostů dřevin a mokřadů” představují v průměru 46,2 % vynaložených prostředků. Lze si to vysvětlit snahou zajistit obci nákupem půdy prostor pro následující přerozdělovací procesy v rámci budoucího plánu využití ploch a případně zajistit náhradní plochy pro případ plánovaných zásahů.

Vysoké výdaje na zakládání nových porostů dřevin a mokřadů lze zdůvodnit srovnatelně vysokými náklady na jednotlivá opatření v dané skupině. Určitou roli zde patrně sehrává také přání docílit viditelných úspěchů při utváření krajiny.

Běžná opatření jako “extenzifikace na orné půdě”, “péče o travní porosty” a “extenzifikace travních porostů” dosáhly v průměru 30,0 % všech výdajů. Absolutně první místo připadá na extenzifikaci orné půdy, ale tato pozice je důsledkem předchozího rozdělení orné půdy a travních porostů v plánovací rozpočtové hře (623 ha orné půdy a 415 ha travních porostů). Podíváme-li se na relativní čerpání u jednotlivých skupin opatření, dostáváme značně odlišný obrázek.

Nejmenší podíl na celkových výdajích zaujímají při 23,8 % opatření ve prospěch lineárních strukturálních prvků v krajině jako jsou “přechodové zóny na orné půdě”, “péče o dřeviny” a “přechodové zóny na loukách a pastvinách”. Tab. 6 zachycuje průměrné výdaje v členění podle skupin opatření.

Tab. 6 - Průměrné výdaje v členění podle skupin opatření

Pramen: Vlastní šetření, n=141

Sledujeme-li jako kritérium obliby, tj. do jaké míry byly čerpány maximálně možné výdajové limity, dostaneme značně odlišný obraz. Na několik opatření mohl být čerpán celý rozpočet 129 tis. DEM, jiná opatření byla navržena pouze v omezeném rozsahu.

Při 92,0 % dosáhlo nejvyššího čerpání opatření související s péčí o dřeviny (zejména živé ploty), následovalo zakládání nových mokřadů s 59 %. Menší čerpání pohybující se od 33 do 17 % bylo docíleno u omezeně nabízených opatření v případě travních porostů (speciální smlouvy zajišťující péči o tyto porosty, přechodové zóny a extenzifikace).

Nápadné je velmi nízké využití neomezeně volitelných opatření spojených s nákupem půdy, se zakládáním nových porostů dřevin a extenzifikací na orné půdě. Při stávajících preferencích mohl být na ně bez problémů použit zbytek rozpočtu (viz tab. 7).

Sledování připravenosti k výdajům v členění podle skupin povolání (tab. 8) vykazuje významné rozdíly. Na špici rozpočtových výdajů jsou zaměstnanci veřejných služeb s průměrem 115 744 DEM, za nimi následují ostatní výdělečně činní se 109 262 DEM a osoby nevýdělečné se 100 486 DEM. Výraznou zdrženlivost vykazují zemědělci, kteří jsou ochotni vynaložit v průměru jen 85 817 DEM.

Tab. 7 - Čerpání v členění podle jednotlivých skupin opatření

1) Vážený průměr tří variant dotazníků.

Pramen: Vlastní šetření, n=141

Tab. 8 - Připravenost k výdajům v členění podle skupin povolání

1) Průměr za celkový soubor výběrového šetření.

2) Významný rozdíl náhodných výběrů na úrovni * 5 %, ** 1 %.

Pramen: Vlastní šetření, n=141

Zkoumáme-li připravenost k vydáním v členění na jednotlivé skupiny opatření, zjišťujeme především shodu u výdajů na nákup půdy (i když osoby, které nejsou výdělečně činné, počítají s podstatně nižšími částkami než jiné skupiny), péče o travní porosty a jejich intenzifikaci a péče o dřeviny.

Patrné rozdíly vykazuje hodnocení nově zakládaných dřevin a mokřadů, které preferují zejména zaměstnanci veřejných služeb a ostatní výdělečně činné osoby. Zemědělci a osoby nevýdělečné zde vykazují značně menší připravenost k vydáním.

Tab 9 - Průměrná připravenost k výdajům v členění podle skupin povolání

1) Průměr za celkový soubor výběrového šetření

Pramen: Vlastní šetření, n=141

Extenzifikace orné půdy a zakládání přechodových zón na orné půdě a travních porostech představují opatření, na která jsou zemědělci připraveni vynakládat podstatně menší částky než ostatní skupiny povolání.

Tendence jasně potvrzuje, že nezemědělci vyjadřují svými preferencemi větší ochotu chránit životní prostředí a přírodu i ochotu zvýšit výdaje do komunálního rozpočtu ve prospěch ochrany přírody. Zatímco opatření týkající se nákupu půdy a péče o dřeviny mobilizují u všech skupin povolání srovnatelnou připravenost k vydáním, projevují se zemědělci u opatření, která mohou případně vést ke konkurenčním vztahům v relaci k obhospodařované půdě, resp. k rozsahu obhospodařované půdy, mnohem zdrženlivěji.

5 Výhled

Preference státních výdajů, které byly v první rozpočtové hře definovány jako soubor výdajů státu, zemí a obcí, potvrzují přání většiny respondentů zachovat dnešní úroveň státních výdajů (49,7 %) s výraznější tendencí k jejich snižování (40,3 %) než ke zvyšování (10 %).

U řady státních výdajů se vyslovili respondenti k jejich zvýšení; přední místo zaujímá péče o rodiny, staré občany a mladistvé, podpora živnostenského podnikání a výdaje na školy a školky. Rovněž v případě sektoru zemědělství, ochrany životního prostředí a přírody vykazují průměrné údaje za celý výběrový soubor tendenci ke zvyšování výdajů. Jasné snížení se požaduje u výdajů na sociální podporu a výdajů na administrativu.

Zkoumáme-li preference u státních výdajů diferencovaně podle skupin povolání a sociodemografických znaků, vidíme, že zvýšení výdajů do zemědělství velmi důrazně preferují zemědělci, zatímco nezemědělci spíše preferují zachování dnešní úrovně. U výdajů do ochrany životního prostředí a ochrany přírody požadují zemědělci zachování současných podpor, všechny ostatní skupiny povolání jejich zvýšení.

Čím víc dotazovaných pochází z měst, tím méně si jich přeje podporu zemědělství a současně se zvyšuje jejich připravenost, resp. ochota k vyšším výdajům na ochranu životního prostředí a přírody.

S estetickým hodnocením krajinných prvků se setkáváme - jak dokládá faktorová analýza - zřejmě v první řadě na úrovni biotopů. Největší obliba se soustřeďuje na vodní plochy a mokřady, které hodnotí - stejně jako rozptýlenou zeleň - všichni účastníci ankety shodně pozitivně.

Větší rozdíly vykazují střídavě obdělávané plochy a úhory, které hodnotí jejich (většinou nezemědělští) zastánci jako “přirozené, přírodě blízké a rozmanité”, ale i ti, kterým se líbí méně, jako “nepěstěné, zpustlé nebo zaplevelené”. Rovněž v případě obhospodařovaných travních porostů jsou patrné rozdíly v jejich hodnocení zemědělci a nezemědělci. Podle očekávání je hodnocení skupinou zemědělců výrazněji spjato s aspekty aktivního zásahu (“velké, dobře obdělatelné”), zatímco je kritické hlasy popisují výrazy jako “vyčerpané, příliš intenzivní, příliš pěstěné”.

Rozpočtová hra “Tvorba krajiny” zdůrazňuje tendenci k estetickému hodnocení. Z toho, že je návrh rozpočtu ve výši 129 000 DEM vyčerpán jen ze 79 %, lze odvodit připravenost k výdajům na úrovni 79 DEM/ha celkem. Celkem 46 % těchto prostředků je vynaloženo na nákup půdy a zakládání nových dřevin a mokřadů, 30 % je vynaloženo na plošná opatření, 24 % na péči a zakládání lineárních strukturálních prvků (živé ploty, přechodové zóny). Preference vodních ploch a biotopů dřevin v estetickém hodnocení se tak odrážejí i v připravenosti k výdajům.

Výdaje do zakládání nových dřevních porostů plynuly především do zakládání živých plotů, dále do remízek, luk s rozptýlenými ovocnými stromy a stromořadí. V případě mokřadů se upřednostňují výdaje do revitalizace vodních toků před výdaje do zakládání malých vodních ploch. I zde existují rozdíly mezi skupinami povolání.

Systém vyplývající z tohoto rozdělení výdajů lze popsat jako segregativní strategii ochrany přírody. Obce jsou připraveny odškodnit zemědělce za ztráty vyvolané opatřeními na ochranu přírody a upřednostňují přitom nákup půdy, aby mohly na těchto plochách realizovat patřičná opatření, aniž by docházelo ke konfliktům. Tyto formy nákupu půdy byly v minulosti převážně financovány i z prostředků, které nespadaly do rozpočtu obcí, a to buď z prostředků zemědělských a vodohospodářských úřadů nebo v rámci dalších speciálních podpůrných opatření.

Konflikty související s plánováním ochrany přírody a ochrany krajiny tak vznikají méně mezi zemědělci a plánovacím výborem jako spíše ve vztahu k zemským a krajským úřadům. Rozhodující jsou přitom rozdílné hodnotící postoje k hodnotám mezi obyvateli měst a venkova a odpor k tomu, aby cíle ochrany přírody určovala “lépe informovaná skupina”, i když je k tomu demokraticky i odborně oprávněná.

Vytváření komunálního rozpočtu na ochranu přírody se setkává v dotázaných obcích se širokým souhlasem, i když jsou pochybnosti o jeho financovatelnosti. Institucionalizace tzv. “trhu ochrany přírody”, uskutečněná tímto nástrojem, má tu přednost, že se lokální preference přímo na místě prosazují lépe než při dosavadním postupu. Vytvořením těsných vazeb mezi rozhodovacími pravomocemi a financováním příslušných opatření (fiskální rovnocennost) se značně zvýší soutěž o nejlepší řešení.

Účinky na ochranu přírody a tvorbu krajiny budou spočívat v první řadě v lepším vybavení krajiny dřevními porosty a malými vodními zdroji a následkem toho ve větší rozmanitosti krajiny, v druhé řadě v extenzifikaci málo úrodných lokalit (travní porosty) a za třetí v rozvíjení strukturálně více členěné krajiny.

Přání zakládat nové biotopy bude pravděpodobně slábnout, jakmile budou obce v průběhu let dostatečně vybaveny. Pokud by dále nedošlo ve zvýšené míře k plošným extenzifikacím, mohl by se rozsah rozpočtových prostředků opět výrazně snížit, běžné výdaje na ochranu přírody by tedy po “investiční vlně” opět klesly.

Ochrana zdrojů (půdy, spodní vody) přitom není středem zájmu obcí a musí se tedy dál sledovat prostřednictvím lepší informovanosti rozhodovacích činitelů nebo stanovením státních rámcových podmínek. Protože nejsou efekty plynoucí z řádné ochrany zdrojů přímo patrné, dají se zprostředkovaně vyjádřit pouze objasňováním dlouhodobých důsledků v případě, že by se tato opatření zanedbala (poradenství, ekologická výchova). V případě, že je tato osvěta např. následkem rozdílného veřejného a soukromého nazírání na problém ochrany životního prostředí neúčinná, musí stát přistoupit k regulativním opatřením.

Překlad: M. Kreysová

Revize textu: Ing. J. Kraus, CSc.

Ing. E. Dyková, CSc.

Ing. H. Součková, CSc.