PRÁVNÍ ASPEKTY VYUŽÍVÁNÍ PŘÍRODNÍCH ZDROJŮ

Legal Aspect of Use of Natural Resources

Mgr. Jiřina Bartůšková

Adresa autora:

ČZU, Katedra práva

Anotace:

Článek pojednává o obsahu zákonného termínu využívání přírodních zdrojů a charakteristických rysech právní úpravy této problematiky v českém právu.

Summary:

The legal term use of natural resources is defined in the law number 17/1992 Sb. as the parts of natural they can be used by the man. The term using (exploitation) is not defined and that can make problems. It is not clear the difference between the exploitation and using. Many laws and orders touch the use of natural resources. There is not an unified juridical conception of these branch and there is plenty of room for legislative and theoretical work.

Klíčová slova:

přírodní zdroje, využívání, střet soukromých a veřejných zájmů, základní povinnosti

Key words:

natural resources, exploitation, the conflict of private and public interests, the general duties

V rámci tohoto příspěvku bych se ráda stručně zmínila o některých obecných právních problémech, které souvisí s právní úpravou využívání přírodních zdrojů. Domnívám se, že je to problematika, která by si zasloužila důkladné systematické zpracování a vytvoření ucelených právně teoretických koncepcí, jež by mohly být základem při legislativních pracích v budoucnu. Nesetkala jsem se však s dostupnou literaturou, která by se s těmito otázkami v potřebném rozsahu zabývala. Může to být způsobeno i tím, že v této oblasti dochází v posledních letech u nás k neustálým změnám v právních předpisech, což budí dojem, že na právně teoretické úvahy není dost času. Tato problematika je skutečně velmi rozsáhlá a v tomto krátkém příspěvku lze tyto obecné problémy pouze nastínit, aniž by bylo možné je podrobně dokumentovat a rozebrat.

Pokud bychom chtěli hovořit o právních aspektech využívání přírodních zdrojů v platném českém právu, pak se musíme především zabývat právním významem pojmu "využívání přírodních zdrojů". Tento termín jako právní pojem se objevil v českém právu poměrně pozdě, užil ho hospodářský zákoník, tj. zák. č. 109/1964 Sb. v § 3 v souvislosti s plánováním a financováním rozvoje národního hospodářství

Samotný pojem přírodní zdroje se vyskytl již dříve i v jiných právních předpisech např. "léčivé přírodní zdroje " v zákoně č. 125/1948 Sb. o znárodnění přírodních léčivých zdrojů a lázní a začlenění a správě konfiskovaného lázeňského majetku.

V jiných souvislostech se pojmem využívání přírodních zdrojů setkáme v § 1 zákona č. 17/1992 Sb. o životním prostředí. Účel zákona o životním prostředí podle tohoto § spočívá kromě dalšího též v tom, že definuje základní právní pojmy v oblasti práva životního prostředí, zásady ochrany životního prostředí a také povinnosti právnických a fyzických osob při využívání přírodních zdrojů.

Zákon č. 17/1992 pak nedefinuje přímo pojem "využívání přírodních zdrojů", ale definuje v § 7 "přírodní zdroje" jako "části živé nebo neživé přírody, které člověk využívá nebo může využívat k uspokojování svých potřeb", přičemž zároveň zákon dělí přírodní zdroje na obnovitelné a neobnovitelné.

Z dikce zákona lze soudit na to, že člověk sám ani jeho schopnosti nejsou zákonem považovány za přírodní zdroje, i když existují ekologové, kteří hovoří o tvůrčích schopnostech lidí jako o obnovitelném přírodním zdroji.

Zákonná definice přírodních zdrojů je velmi obecná. Přírodní zdroje nejsou zde ani demonstrativně vyjmenovány.

Za části živé a neživé přírody, které jsou přírodními zdroji, bychom mohli považovat zejména:

1)plodnou půdu

2)zdroje nerostných surovin, včetně zdrojů jaderné energie

3)ovzduší a energii větru plynné součásti ovzduší

4)vodní plochy a toky, event. moře, vodu jako zdroj energie

5)volně žijící živočichy

6)volně rostoucí rostliny

7)sluneční energii

Pokud chceme hovořit o možnosti využívání částí přírody, bude ji třeba vždy posoudit podle současného stavu vývoje technologie. Zároveň zákonná definice svou obecností zahrnuje i budoucí možný rozvoj využívání přírodních zdrojů.

Otázkou je, jak pohlížet na vlastní pojem "využívání", vzhledem k tomu, že není v zákoně definován. Pokud budeme pohlížet na" využívání" jako na činnost, která se týká přímo užitných vlastností daných součástí přírody, může vzniknout problém, který lze demonstrovat např. na dobývání nerostů. Nerosty v zemské kůře jsou nepochybně neživou součástí přírody a jsou člověkem v různé míře využívány. Na dobývání nerostů budeme tedy pohlížet jako na využívání přírodních zdrojů. Ovšem ten, kdo nerosty dobývá, nevyužívá zpravidla jejich užitných vlastností a mohl by tvrdit, že se tedy o využívání přírodních zdrojů nejedná. Naopak užitných vlastností těchto nerostů využívají další osoby, které však získávají tyto nerosty již v určitém stavu zpracování jako surovinu, polotovar, či výrobek. Z logiky věci plyne, že zvláštní povinnosti, které zákon ukládá těm, kdo využívají přírodních zdrojů, se budou týkat toho, kdo nerosty dobývá, nebo kdo získává z přírody jiné její části. Ovšem z dikce zákona by se dalo vyvozovat, že se budou týkat těch, kdo tyto přírodní části zpracovávají, či spotřebovávají.

Platnou právní úpravu by bylo možné charakterizovat nejspíše jako "rozmanitou", jednak vzhledem k tomu, že je třeba do ní zahrnout jak některé články Listiny základních práva a svobod, tak řadu zákonů s rozličnou a pestrou právní problematikou a konečně i řadu právních předpisů nižší právní síly. Myslím, že lze zcela seriozně říci, že neexistuje žádný právní předpis, který by tuto problematiku komplexně řešil.

Hlavní prameny právní úpravy na úrovní zákonných předpisů jsou:

Zákon č. 17/1992 Sb. o životním prostředí

Zákon č. 244/1992 Sb. o posuzování vlivů na životní prostředí

Zákon č. 114/1992 Sb. o ochraně přírody a krajiny

Zákon č. 289/1995 Sb. o lesích

Zákon č. 23/1962 Sb.o myslivosti

Zákon č. 102/1964 o rybářství

Zákon č. 44/88 Sb. o ochraně a využití nerostného bohatství (horní zákon)

Zákon č. 61/1968 Sb.o hornické činnosti, výbušninách a státní báňské správě

Zákon č. 334/1992 Sb. o ochraně zemědělského půdního fondu

Zákon č. 138/1973 Sb. o vodách (vodní zákon)

Zákon č. 138/1974 Sb. o státní správě ve vodním hospodářství

Zákon č. 20/1966 o péči a zdraví lidu

Zákon č. 455/1991 Sb.o živnostenském podnikání

Zákon č. 105/1990 Sb.o soukromém podnikání občanů

Přehled shora uvedených předpisů je uveden ve stavu k 15. 6. 1998. Většina těchto právních předpisů byla několikrát novelizována. Čísla novel z důvodů přehlednosti nejsou zde však uvedena. Využívání přírodních zdrojů se dále samozřejmě týká i celá řada právních předpisů, které se zabývají ochranou životního prostředí před znečišťováním, které zde rovněž nejsou uvedeny.

Společným rysem všech shora uvedených právních předpisů je skutečnost, že jde právní předpisy veřejného práva, které lze zařadit do práva správního, a to zejména do práva životního prostředí a do oblasti veřejnoprávní úpravy podnikání.

Zákon č. 17/92 Sb. o životním prostředí plní vůči ostatním právním předpisům v této oblasti zastřešující úlohu. Jeho význam spočívá v tom, že definuje základní pojmy a stanoví základní povinnosti a konečně i sankce. Zákon o životním prostředí dopadá svými ustanoveními na jakékoliv využívání přírodních zdrojů ať je prováděno podnikatelsky či nepodnikatelsky, právnickými či fyzickým osobami a ať už se jedná o jakýkoliv přírodní zdroj.

Základní povinnosti při ochraně životního prostředí, které vznikají podle zákona č. 17/1992 Sb., jsou uvedeny v jeho §§ 17 až 19.

Jde o :

1) povinnost především opatřeními přímo u zdroje, předcházet znečišťování nebo poškozování životního prostředí a minimalizovat nepříznivé důsledky své činnosti na životní prostředí. Tuto povinnost má každá osoba.

2) povinnost provádět určité činnosti jen po zhodnocení jejich vlivů na životní prostředí a zatížení území, a to v rozsahu, stanoveném tímto zákonem a zvláštními předpisy. Tato povinnost výslovně dopadá též na každého, kdo využívá přírodní zdroje. Případy, kdy je nutné posouzení, jsou podrobněji rozvedeny v příloze zákona. Posuzování se provádí podle zákona č. 244/1992 Sb.

3) povinnost zabezpečit, aby technologie, výrobky a látky, které hodlá zavést do výroby, oběhu či spotřeby, či je hodlá dovážet, splňovaly podmínky ochrany životního prostředí a aby v případech stanovených tímto zákonem a zvláštními předpisy byly posouzeny z hlediska jejich možných vlivů na životní prostředí. Povinnost má každá osoba.Posuzování se opět provádí podle zák. č. 244/1992 Sb.

4) kdo využívá přírodní zdroje, má rovněž povinnnost na vlastní náklady zajišťovat sledování tohoto působení a znát jeho možné důsledky.

5) právnické osoby a fyzické osoby oprávněné k podnikání jsou navíc povinny v rozsahu a za podmínek stanovených zvláštními předpisy poskytovat informace o svém působení na životní prostředí.

6) povinnost učinit v mezích svých možností nezbytná opatření k odvrácení hrozby nebo ke zmírnění následků, při zjištění, že hrozí poškození životního prostředí, nebo že k němu již došlo a povinnost neprodleně ohlásit tyto skutečnosti orgánu státní správy. Povinnost zasáhnout nemá ten, kdo by tím ohrozil život nebo zdraví své nebo osoby blízké.

Zákonu o posuzování vlivů na životní prostředí připadá významná role při preventivní ochraně životního prostředí a při aktivním zapojení veřejnosti do této ochrany.

Za poměrně komplexní právní předpis pokládám zákon o ochraně přírody a krajiny, který se ovšem nespecializuje na využívání částí přírody, ale který se zabývá ochranou řady složek životního prostředí a to živých i neživých a který tím samozřejmě zasahuje do procesu využívání různých přírodních zdrojů.

Ten, kdo využívá přírodní zdroje (tj. části přírody) pro podnikatelské i nepodnikatelské účely, musí se přirozeně podrobit i dalším speciálním právním předpisům zabývajícím se ochranou jednotlivých složek životního prostředí lesní zákon, horní zákon, zákon o myslivosti, vodní zákon.

Právní problémy využívání přírodních zdrojů se však netýkají pouze dodržování právních norem z oblasti práva životního prostředí. Chtěla bych této souvislosti alespoň rámcové upozornit na problematiku střetu soukromého a veřejného zájmu v oblasti využívání přírodních zdrojů

Na začátku tohoto příspěvku jsem uvedla zákonnou definici přírodních zdrojů podle zákona č. 17/1992 Sb. Již při zběžném pohledu je zřejmé, že části přírody, které zákon pokládá za přírodní zdroje jsou zároveň věcmi (nebo jejich součástmi) ve smyslu soukromého práva. Že tedy jsou předmětem soukromoprávních vztahů zejména vztahů občanskoprávních. Předmětem občanskoprávních vztahů jsou podle § 118 OZ věci a pokud to jejich povaha připouští, práva a jiné majetkové hodnoty. Pojem věc není v zákoně přímo definován. Česká právní teorie pokládá za věci v tomto případě pouze věci hmotné tzn. hmotné předměty a přírodní síly pokud jsou člověkem ovladatelné. Právní teorie i zákon dělí tyto hmotné věci zejména na movité a nemovité. Nemovitými věcmi podle § 119 OZ pozemky a stavby spojené se zemí pevným základem.

Veškeré součásti přírody mají hmotnou povahu a jakmile jsou využívány člověkem, je splněna i podmínka jejich ovladatelnosti. Přírodní zdroje jsou tedy nepochybně předmětem občanskoprávních vztahů, podle platného českého práva.

Pokud pak jde o jednotlivé konkrétní přírodní zdroje, může být komplikovaná pouze otázka, zda daný přírodní zdroj je samostatnou věcí ve smyslu soukromého práva nebo zda se jedná pouze o součást jiné věci, zda tedy právní osud přírodního zdroje je spojen s právním osudem této jiné věci, nebo zda s ním může být disponováno samostatně.

Zejména jde o problém, zda konkrétní přírodní zdroje jsou součástí pozemku, na kterém se nacházejí popřípadě, se kterým jsou spojeny.

Obecně pozemek jako část povrchu zemského nelze pokládat za přírodní zdroj. Podstata pozemku je určité prostorové vymezení z hlediska geodetického. Pozemek může sice být využíván pro své užitné vlastnosti spočívající v přírodních faktorech např. pro svou úrodnost, nebo nerostné suroviny, ale na druhé straně může využíván k různým účelům pouze jako prostor. Zastavěný pozemek nelze pokládat za součást přírody a tedy ani za přírodní zdroj.

Tomuto pojetí odpovídá též dikce zákona o životním prostředí, který v § 17 používá termíny "využívání území " a "využívání přírodních zdrojů" jako dva odlišné pojmy.

Součástí věci dle § 120 OZ je vše, co k ní podle její povahy náleží a nemůže být odděleno, aniž by se tím věc znehodnotila.

V kontextu přírodních zdrojů půjde zejména o úrodnou vrstvu půdy. Tuto vrstvu bude vždy nutné pokládat za součást pozemku, pokud nebude od pozemku oddělena. Je zřejmé, že jejím oddělením dochází k znehodnocení pozemku z hlediska jeho produkční funkce.

Za součást pozemku se všeobecně pokládají též porosty, dokud nejsou od pozemku odděleny. Lze tedy konstatovat, že volně rostoucí rostliny jsou součástí pozemku, jsou tedy ve vlastnictví vlastníka pozemku. Soukromé právo nestanoví zvláštní právní režim pro různé porosty. Naproti tomu veřejné právo rozlišuje zejména v zákoně o lesích a v zákoně o ochraně přírody a krajiny zvláštní právní režim pro některé porosty, kterými jsou lesy a dále pro různé planě rostoucí rostliny a jejich společenstva. Všechny druhy rostlin jsou chráněny před zničením, poškozováním, sběrem, který vede nebo by mohl vést k ohrožení těchto druhů na bytí nebo k jejich degeneraci, k narušení rozmnožovacích schopností druhů, zániku populace druhů nebo zničení ekosystému, jehož jsou součástí. Zvláště jsou chráněny např. též památné stromy, ohrožené nebo vzácné druhy rostlin. Porosty mohou být chráněny též jako významné krajinné prvky.

Na volně žijící živočichy na rozdíl od rostlin nelze pohlížet jako na součást pozemku, na kterém se nacházejí. Zásadně tedy tito živočichové nejsou ve vlastnictví vlastníka pozemku. Způsob přivlastňování těchto živých tvorů upravují zákony o myslivosti a o rybářství a významná omezení zde obsahuje též zákon o ochraně přírody a krajiny.

Zvláštní právní otázkou je otázka nerostných surovin. Nerosty, které se nalézají v zemi nebo na jejím povrchu, jsou cennou surovinou, která zvyšuje cenu pozemku a je zřejmé, že oddělením nerostů od pozemku dochází k jistému a někdy značnému znehodnocování pozemku. Ale už v dřívějších historických dobách stát zejména z ekonomických důvodů upravoval právní režim ložisek nerostných surovin speciálními zákony. V současnosti by měla vést k vytvoření zvláštního právního režimu, kromě ekonomických a vojenskostrategických zájmů státu též hlediska ochrany životního prostředí, zejména potřeba chránit nerosty jako neobnovitelné přírodní zdroje. Otázka právního režimu nerostů je řešena v rámci horního zákona, který nerosty dělí na vyhrazené a nevyhrazené. Nevyhrazené nerosty jsou součástí pozemku, zatímco ložiska vyhrazených nerostů tvoří nerostné bohatství, které je ve vlastnictví státu. Dobývání vyhrazených i nevyhrazených nerostů podléhá úpravě zákona o hornické činnosti. Dobývání nerostů způsobuje fakticky významná omezení práv vlastníka pozemku, která lze finančně kompenzovat podle zákona o hornické činnosti. V této oblasti je zvláště významně vystupuje otázka střetu zájmů, která se týká i využívání jiných přírodních zdrojů..

Přírodní zdroje, jak je zřejmé ze shora uvedených příkladů, jsou tedy jak předmětem právní úpravy veřejného práva, tak zároveň i předmětem právní úpravy práva občanského (event. i obchodního). V této souvislosti pak dochází zejména k charakteristickým omezováním práv vlastníků pozemků a to ve prospěch veřejných zájmů. Veřejné zájmy jsou zde představovány zejména potřebou ochrany životního prostředí, ekonomickými a společenskými zájmy na účelném využití přírodních zdrojů a to subjekty, které jsou odlišné od vlastníka pozemku.

V důsledku tohoto střetu zájmů dochází pak i ke konkurenci právních předpisů zejména práva občanského a práva správního.

Obsahem vlastnického práva, tak jak je tradičně upraveno v občanském zákoníku, jsou tři složky:

1. právo věc držet (ovládat ji vlastní mocí, mít ji u sebe)

2. věc užívat a brát z ní užitky, popřípadě ji spotřebovat

3) věcí disponovat zejména právně (prodat darovat pronajmout vypůjčit), ale též ji zničit .

Pro vlastnické právo je typické, že je právem absolutním tzn. že směřuje vůči všem ostatním subjektům včetně státu a vlastník nesmí být ve výkonu svých práv rušen jinými subjekty (a to ani státními orgány). Jiné subjekty mohou předmět vlastnictví držet, užívat, brát z něj užitky nebo disponovat s ním pouze se souhlasem vlastníka a nesmí vlastníka jinak omezit v jeho vlastnickém právu.

V oblasti využívání přírodních zdrojů se setkáváme s významnými omezeními, která modifikují vlastnické právo. Těchto omezení je celá řada a jsou obsažena v nejrůznějších právních předpisech.

Právo věc užívat je zejména omezeno ve prospěch jiných individuálně neurčených osob institutem obecného užívání (obecné užívání vod, obecné užívání lesa) a dalšími případy, kdy zákony umožňují dalším blíže neurčeným osobám, aby užívaly předmět vlastnického práva bez souhlasu vlastníka v rozsahu vymezeném zákonem.

Na druhé straně se omezuje možnost vlastníka užívat volně předmět svého vlastnictví a brát z něho užitky podle svého uvážení. Rozsah a způsob užívání je omezen a často je vázán na různá veřejnoprávní povolení (např. hospodaření v lesích , ochrana krajiny, dobývání nerostů, ochrana půdního fondu).

Zákon v určených případech ukládá vlastníkovi, aby strpěl omezení svých práv vyplývající z činnosti jiných osob, jako např. dobývání vyhrazených nerostů, nebo výkon práva honitby, které může vzniknout i bez souhlasu vlastníka jiné osobě.

V některých případech se omezují dispozice s předmětem vlastnictví (např. podle zákona o ochraně krajiny vzniká předkupní právo státu a zakazují se převody vlastnictví ze státu na jiné osoby).

Zákon připouští dále např. i vyvlastnění za účelem ochrany přírody.

Je zřejmé, že jde o zcela zásadní zásahy do vlastnického práva a je žádoucí poskytnout vlastníkům odpovídající právní ochranu, která by jim zaručila, že tyto právní instituty nebudou proti nim zneužívány. V řadě těchto případů závisí konkrétní omezení na rozhodnutí správního orgánu, kde bohužel není vždy záruka odpovědného a odborného přístupu. Konečně jsou z praxe známy případy, kdy platné předpisy jsou zcela ignorovány a nelegální využívání přírodních zdrojů zůstává zcela nepostiženo (nelegální mýcení lesů, či dobývání nerostů, pytláctví).

Domnívám se, že v oblasti využívání přírodních zdrojů je velký prostor pro právní praktiky a teoretiky k propracování souvislostí mezi právem správním, občanským, trestním a přestupkovým a k vytýčení obecných společných rysů, které by mohly být později zapracovány do dokonalejších veřejnoprávních předpisů, tak aby byly lépe zajištěny veřejné i soukromé zájmy a všechna práva plynoucí z Listiny základních práv a svobod.

Literatura:

Právní předpisy v platném znění