SOCIÁLNÍ POLITIKA A SOCIÁLNÍ PRÁVA V SOUČASNOSTI

Social policy and social rights today

Pavel Dostál

Adresa autora:

Katedra humanitních věd, PEF ČZU, 165 21 Praha 6

Anotace

Příspěvek se zabývá sociální politikou a sociálními právy v souvislosti s úsilím České republiky o členství v Evropské unii a ekonomickými souvislostmi realizace sociálních práv. V závěru autor diskutuje rovněž krátce morální aspekty uplatnění lidských práv obecně a práv sociálních zvláště.

Summary

The paper deals with social policy and social rights in context of an effort of Czech Republic to become a member of the European Union; it also pays attention to a relation between realization of social rights and economics. Finally the author discusses shortly moral aspects of implementation of human rights generally and social rights particularly.

Klíčová slova

Sociální politika, sociální práva, lidská práva

Key words

Social policy, social rights, human rights

Úvod

Ve svém příspěvku na téma Sociální politika a sociální práva v současnosti budu vycházet z reality České republiky; tento zúžený pohled však postupně doplním určitými obecnějšími souvislostmi. Okruh těchto souvislostí se bude rozšiřovat a ladění tedy bude přecházet od převážně věcného až k jakési úvaze v závěru. První okruh souvislostí vyplývá z úsilí našeho státu o členství v Evropské unii, druhý tvoří souvislosti ekonomické a třetí okruh bych označil jako obecně morální souvislosti uplatňování sociálních práv. Příspěvek bych tedy rozdělil zhruba do čtyř částí. První část bude věnována úrovni uplatňování sociálních práv v České republice, druhá část nastíní kroky potřebné a pravděpodobné v souvislosti se začleňováním do Evropské unie, ve třetí části se zmíním o ekonomických determinantech a dopadech realizace sociálních práv a nakonec si povšimnu morálních aspektů uplatnění lidských práv obecně a tedy i práv sociálních.

Uplatňování sociálních práv v České republice

Pokud jde o úpravu a dodržování sociálních práv v České republice, je vhodné se zmínit o předchozím vývoji. Určitým mezníkem z hlediska právní úpravy byl rok 1975, kdy tehdejší Československo spolu s dalšími socialistickými státy ratifikovalo kromě Mezinárodního paktu o občanských a politických právech také Mezinárodní pakt o hospodářských, sociálních a kulturních právech. To však bohužel neznamenalo automatické dodržování závazků z těchto paktů vyplývajících; ratifikace zmíněných paktů někdy dokonce posloužila alibistickým postojům státních orgánů. Přestože hrubým způsobem byla porušována spíše práva politická a přestože dosažená úroveň v sociální oblasti měla být chloubou socialistických režimů, i v oblasti sociální docházelo k některým zásahům, které odporovaly základním principům sociální politiky (např. zavedením daně z důchodu byla porušena zásada nepřípustnosti odnětí jednou získaných práv).

K zásadní změně nejen v oblasti právní, ale i ve skutečném uplatňování došlo až v období po roce 1990. Československo a později Česká republika svůj právní řád podřídily takovým mezinárodním normám jako Opční protokol, Listina základních práv a svobod (obojí v roce 1991) a Římská úmluva (v roce 1992), a to již s vážným úmyslem dodržovat závazky z nich vyplývající. Zvláště významná je Listina základních práv a svobod, a to jednak svým obsahem, jednak svou právní silou. Obsahuje totiž výčet konkrétních práv a svobod (tzv. katalog lidských práv) a stojí v podstatě nad všemi právními normami našeho státu, tzn. podmínkou platnosti jakékoli právní normy je její soulad s Listinou.

Ta ustanovení Listiny, která se týkají hospodářských a sociálních práv, nejsou formulována striktně, ale ponechávají určitou volnost výkladu (např. formulace typu “v přiměřeném rozsahu”, “uspokojivé podmínky”, “zvýšená ochrana”, “přiměřené hmotné zabezpečení”, apod.). V několika odstavcích najdeme také odkaz na prováděcí zákony, které mají stanovit podrobnější podmínky nebo mohou stanovit odchylnou úpravu. Tato volnost by se dala považovat za nedostatek Listiny, a tedy i za nedostatek v realizaci hospodářských a sociálních práv. Jak však vyplyne z dalších úvah v rámci tohoto příspěvku, z určitého hlediska toto hodnocení ztrácí na jednoznačnosti.

Výrazné změny v právním řádu, které jsem uvedl, byly projevem toho, žže sociální reforma musela nutně provázet reformu ekonomickou, na kterou byl (či dodnes je) kladen největší důraz. Nyní se tedy věnujme tomu, jak byla hospodářská a sociální práva obsažená v Listině realizována v praxi, tedy jak ovlivnila principy sociální politiky a jaké nástroje a instituty si vynutila.

Program sociální reformy, který vláda v roce 1990 předložila Federálnímu shromáždění, obsahoval obecné cíle, které se zhruba shodovaly s cíli ekonomické reformy. Šlo o pluralizaci, demokratizaci a privatizaci. Pluralizace v oblasti sociální se měla projevit jednak z hlediska subjektů sociální politiky, jednak z hlediska jejích forem. Jedním z nejdůležitějších úkolů, k jejichž splnění měla pluralizace přispět, byla alespoň částečná změna postavení občanů. Ti byli v minulosti výhradně pasívními objekty sociálního zabezpečení, nyní však bylo třeba přenést na ně rozhodování o tom, jak zajistí svou budoucnost, a tedy přenést na ně i odpovědnost za toto zajištění. Demokratizace znamená navrácení správy sociálních věcí do rukou zúčastněných, což v praxi znamená rostoucí nezávislost subjektů a širší uplatnění různých forem samosprávy. Privatizace v tomto konkrétním oboru měla zvýšit účast občanů na sociálním zabezpečení, přičemž je třeba zdůraznit význam účasti finanční.

Uvedené obecné cíle měly být sledovány ve čtyřech dílčích oblastech, a to politice zaměstnanosti, politice pracovních příjmů, rodinné politice a politice sociálního zabezpečení. V rámci politiky zaměstnanosti byl v roce 1991 přijat zákon o zaměstnanosti, který umožnil jednak vytvořit soustavu úřadů práce, jednak poskytovat občanům dávky v nezaměstnanosti. Obě tyto skutečnosti jsou nutným předpokladem realizace odstavce 3 článku 26 Listiny, který hovoří o právu získávat prostředky pro své životní potřeby prací a o tom, že stát hmotně zajistí občany, kteří bez svého zavinění nemohou toto právo vykonávat. Je třeba se zmínit také o tom, že transformace naší společnosti přinesla možnost soukromého podnikání občanů, což znamená naplnění odstavce 1 článku 26, podle něhož má občan kromě práva na svobodnou volbu povolání také právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost.

Důležitými kroky v příjmové politice byly hlavně vznik rady ekonomické a sociální dohody (tzv. tripartity), přijetí zákona o kolektivním vyjednávání, novelizace zákoníku práce a úprava náhrad spojených s výkonem práce. Tyto kroky jsou v souladu s články 27 a 28 Listiny, v nichž se hovoří o právu sdružování na ochranu hospodářských a sociálních zájmů, nezávislosti odborových organizací, o právu na spravedlivou odměnu za práci a na uspokojivé pracovní podmínky. Především kolektivní vyjednávání je důležitým nástrojem k realizaci těchto práv. Pokud jde o rodinnou politiku, byly zavedeny některé nové dávky na přechodnou dobu, trvalejší byly změny v rámci daňové soustavy, nové pojetí přídavků na děti a zavedení rodičovského příspěvku. Celkově byl stanoven cíl změny obsahu rodinné politiky a změny přístupu. Tyto změny mají za důsledek posun od paternalismu směrem k participaci občanů. Konkrétně jde o to, aby co největší část potřeb rodin byla pokryta jejich pracovními nebo jinými příjmy (např. z pojištění) a aby stát podpořil a stimuloval pouze ty rodiny, jejichž vlastní síly na zajištění potřeb nestačí. V zásadě tedy jde o vývoj směrem k naplnění článku 32 Listiny základních práv a svobod, o intenzitě a dostatečnosti zmíněných opatření by však bylo možno obsáhle diskutovat. V sociálním zabezpečení došlo ke sjednocení jeho správy, která však zůstala neoddělena od státní správy. Byl také zaveden mechanismus indexace či valorizace důchodových a nemocenských dávek. Začala vznikat koncepce sociálního pojištění, která dostala konkrétní podobu v roce 1992, a to schválením zákona o pojistném na sociální pojištění a na státní politiku zaměstnanosti. Dalšími kroky bylo mj. schválení zákona o penzijním připojištění v roce 1994 a schválení zákonů o státní sociální podpoře a o důchodovém pojištění v roce 1995. Tyto zákony jsou předpokladem naplnění článku 30 Listiny, v němž je zakotveno právo na přiměřené hmotné zabezpečení ve stáří, při nezpůsobilosti k práci a při ztrátě živitele.

Z ustanovení Listiny, týkajících se hospodářských a sociálních práv, zbývá ještě uvést právo na ochranu zdraví a na bezplatnou zdravotní péči a právo na příznivé životní prostředí. Také v těchto oblastech došlo k výrazným změnám. Pokud jde o zdravotní politiku, v roce 1991 byly přijaty zákony o všeobecném zdravotním pojištění a o Všeobecné zdravotní pojišťovně, později novelizované, byl novelizován zákon o zdraví lidu z roku 1966. Zde je však třeba říci, že nešlo o změny systémové a že situace je dodnes neutěšená, zvláště v otázce financování zdravotnictví. V péči o životní prostředí došlo k mnoha zlepšením, z hlediska Listiny však můžeme konstatovat, že pokud je některé právo na tomto úseku dodržováno, bylo by to nejspíše právo na informace o stavu životního prostředí. Samotný stav se za příznivý považovat nedá, což samozřejmě není problém jenom České republiky.

Realizace sociálních práv v České republice tedy celkově dosahuje značné úrovně. To samozřejmě neznamená, že je stoprocentně uspokojivá, ale v oblastech a konkrétních otázkách, v nichž se v současné době projevují nedostatky, lze očekávat další vývoj a snahu o zdokonalení. Tato snaha je dána jednak vnitřními faktory, za které bych považoval zájem příslušných institucí a politické reprezentace na zlepšení situace, jednak faktory vnějšími, tedy zahraničními formami realizace sociálních práv. Z těchto vnějších faktorů bych se zmínil hlavně o snaze České republiky o získání členství v Evropské unii a o požadavcích a povinnostech, které pro nás z této snahy vyplývají. Tím se dostávám k druhé části svého příspěvku.

Souvislosti se vstupem do Evropské unie

Obecně lze od začlenění našeho státu do Evropské unie očekávat jedině rozšíření hospodářských a sociálních práv a lepší fungování sociální politiky. Předpoklady bude nutné vytvořit nejprve v oblasti práva, k čemuž je nutná předchozí komparace našeho právního řádu s odpovídajícími normami Evropské unie. Po ní musí následovat rozbor způsobů, kterými je možno evropské normy vtělit do tuzemského práva, a v další fázi tvorba legislativních návrhů a jejich předložení parlamentu. Aby byl celý proces efektivní, je kromě těchto kroků legislativních nutná souběžná činnost příslušných institucí a přizpůsobování stávajících mechanismů. Pro existující instituce přinese budoucnost pravděpodobně jednak větší objem práce, jednak vyšší nároky na odbornou, ale i jazykovou průpravu. Kromě toho může nastat potřeba vzniku nových institucí. Za obzvláště důležité bych považoval důkladné seznamování veřejnosti s prováděnými kroky a působení na veřejnost v tom směru, aby tyto kroky pochopila a přijala je za své. Hovoří pro to nejméně dva vážné důvody. Prvním je princip participace, který je v sociální politice široce uplatňován a který je jedním ze základních předpokladů jejího fungování, a druhým důvodem jsou problémy hrozící v případě, že bude práce s veřejností zanedbána. To se jasně ukázalo v případě našeho chystaného vstupu do Severoatlantické aliance. Dalším nutným krokem bude zhodnocení ekonomických a sociálních dopadů změn právního řádu a případné integrace.

Ekonomické determinanty a dopady realizace sociálních práv

Ekonomické aspekty mohou uplatňování a rozšiřování hospodářských a sociálních práv ovlivňovat dvojím způsobem, a to v podstatě protisměrně. Na jedné straně se projevuje skutečnost, že hospodářská a sociální práva mají charakter odlišný od ostatních lidských práv v tom smyslu, že jejich realizace nezávisí pouze na stupni uvědomění určité společnosti a na vůli tato práva dodržovat. Kromě vůle, institucí a mechanismů jsou zde totiž v mnohem větší míře nutné materiální prostředky, bez nichž by hospodářská a sociální práva zůstala prázdnými formulacemi. Vyvstává tedy problém tvorby prostředků ve společnosti ta je závislá na mnoha okolnostech a míra této závislosti se s pokračující globalizací ekonomiky stále zvyšuje a v případě dostatečné tvorby prostředků problém stanovit míru přerozdělení, obecněji problém pojetí spravedlnosti a svobody, tedy volby mezi principem zásluhovým a rovnostářským. Pokud převládne vědomí této odlišnosti hospodářských a sociálních práv a vědomí těchto problémů, může to vést spíše k určité opatrnosti při rozšiřování nebo dokonce vyvolat odmítavý postoj. Na druhé straně vedle sebe existují státy na různém stupni ekonomického vývoje, které uplatňují hospodářská a sociální práva v různé míře. Rozdílný objem sociálních výdajů se u nich v rozdílné míře promítá do celkové ekonomické situace a do nákladů podnikové sféry. Za této situace může u zemí s vyšší úrovní hospodářských a sociálních práv vzniknout obava z tzv. sociálního dumpingu, tedy z využívání nižších sociálních výdajů ke zvýšení cenové konkurenceschopnosti. Takováto obava bude mít za důsledek tlak na méně vyspělé země, aby tato práva zakotvily do svého právního řádu. Zde tedy vidíme opačné působení mechanismů, které mají v podstatě stejnou prvotní příčinu, a to různý stupeň ekonomického vývoje.

Je však třeba uvážit, v kterých případech se zmíněný tlak vyspělejších zemí projeví a v kterých naopak tyto země využijí svého náskoku v technickém a hospodářském vývoji. Jak se ukazuje, proces globalizace s sebou nese rostoucí diferenciaci mezi vyspělými zeměmi a zeměmi, které se obvykle označují jako rozvojové (či mezi bohatým Severem a chudým Jihem). Výhod plynoucích z globalizace jsou více schopny využít vyspělé země, což jim umožňuje udržovat ekonomický růst, a nevýhody se kumulují u zemí méně vyspělých, které stagnují nebo dokonce zaznamenávají hospodářský pokles. Jednou z mála možností pro země méně vyspělé nebo rozvojové je využití komparativní výhody levné pracovní síly, která se může do značné míry zakládat na rozdílné úrovni. Zde pak záleží na tom, jak velký je tento rozdíl, v jakém hospodářském odvětví se levnější pracovní síla využívá, na tom, kdo všechno z dané komparativní výhody těží, a také na politické situaci v dané zemi. Pokusím se to blíže objasnit. První dvě okolnosti spolu většinou budou souviset. Například rozdíl mezi Českou republikou a zeměmi západní Evropy z hlediska ekonomické vyspělosti a dodržování sociálních (či obecněji lidských) práv není propastný. Kromě toho Česká republika může mnohým z těchto zemí v mnoha odvětvích konkurovat, a to nezřídka díky své levnější pracovní síle. Zde logicky vznikne tlak západoevropských zemí na vyrovnávání cen prostřednictvím mzdových nákladů, do nichž se promítají mj. sociální výdaje. Pokud však půjde o zemi, která za západní Evropou hospodářsky zaostává výrazněji, svou produkci tedy realizuje v odvětvích, která ve struktuře západoevropských ekonomik tvoří velmi malý podíl, a má výrazně levnější pracovní sílu mj. díky ignorování hospodářských a sociálních práv, je případný tlak na dodržování sociálních práv (a lidských práv obecně) závislý na tom, zda převáží určitý morální postoj, vyplývající ze zásady univerzality lidských práv. Ekonomické faktory zde totiž působí spíše v opačném směru. Za dané situace je pro vyspělejší země výhodnější stávajících rozdílů využít, například přesunutím výroby do rozvojových zemí. Pokud se navíc přidá okolnost, že politický režim dané země se k uplatňování lidských práv staví zásadně odmítavě, postoj vyspělejších zemí se tím ještě více zviklá. Takový režim totiž rozhoduje o tom, zda a za jakých podmínek budou moci zahraniční investoři do země vstupovat a není tedy výhodné zhoršovat své ekonomické šance určitými politickými a morálními postoji. Kromě toho další možností, jak mohou vyspělé země využít svého postavení, jsou dodávky technologií či technicky náročných výrobků. Tyto zakázky většinou uděluje opět stát.

Morální aspekty uplatnění lidských práv

Za situace, kdy na jedné straně nedílnou součástí demokracie je dodržování lidských práv, kdy se nedílnou součástí lidských práv stávají (či stala) práva hospodářská a sociální a kdy na druhé straně zřejmě není možné zajistit hospodářská a sociální práva v celosvětovém měřítku, se dostávám k zásadní otázce, zda se neocitáme v rozporu sami se sebou, když zastáváme demokratické principy a zároveň usilujeme o rozšiřování svých hospodářských a sociálních práv. Zda nejsou naše sociální práva dodržována mj. díky tomu, že práva jiných dodržována nejsou, a zda naše demokracie nefungují mj. díky tomu, že v jiných částech světa nemůže být řeč ani o náznaku demokracie.

Tato otázka a otázky podobné jsou podle mého názoru nedostatečně diskutovány, což je zřejmě způsobeno mj. tím, že se přes existující problémy naší ekonomiky řadíme k té vyspělejší části světa. Za stavu vyvinuté materiální kultury a často nadměrné ekonomizace společenských problémů bychom tento úhel pohledu rozhodně měli do zkoumání sociálních práv zahrnout. Na samý závěr bych chtěl vyslovit naději, že tomu tak stále častěji bude.