Regiony a územní samospráva: charakteristika politické debaty

Regions and regional self-government: the description of a political discourse

Autor: Michal Kubálek

Abstrakt v češtině:

Cílem příspěvku je popsat jednu z důležitých politických debat v české společnosti po demokratických změnách, která se týkala zřízení územní samosprávy. Tato diskuse se odehrála v letech 1990-97 a měla tři základní fáze, jejichž charakterizaci příspěvek uvádí. Je zde rovněž rozebírán charakter argumentů, které hlavní zájmové skupiny účastnící se střetu uváděly. Celkově se tyto argumenty dají označit za nepříliš věcné - buď velmi doktrinální nebo spíše účelové.

Abstrakt v angličtině:

The aim of this article is to describe a important political discourse in Czech society after democratic changes which concerns establishing regional self-governments. This discussion took place from 1990 till 1997 and had three phases, whose description is provided. The article evaluates arguments whose were used by main interest groups taking part in this political fight. The political discourse appeared to be higly ideological and distorted by political parties and did not offer matter-of-fact arguments.

Klíčová slova:

politická diskuse, regiony, územní uspořádání, samospráva, zemské zřízení

Keywords:

political discourse, regions, territorial dimension of public administration, regional self-government

Úvod:

Myšlenka regionalizace a důraz na regionální rozhodovací procesy nabývají důležitosti koncem 80.let., především v souvislosti s pokračující integrací Evropy a s rozvíjející se ekonomickou a kulturní globalizací Často uváděným důvodem tohoto vývoje je snaha vytvořit paralelně s budováním významných nadstátních struktur takovou úroveň rozhodování, která by byla “bližší” k občanovi a s níž by se přitom mohl lépe identifikovat - proces sjednocování by mohl vytvořit vakuum mezi centrálními evropskými orgány a lokální úrovní politického života. Mezi další důvody patří podpora kulturní a etnické diverzity a hospodářského rozvoje v regionálním měřítku, předcházení nacionalismům, dělba kompetencí a tím i kontrola moci. Založením Shromáždění regionů Evropy (1985), zakotvení principu subsidiarity do Smlouvy o ES a vytvořením Výboru regionů (poradního orgánu Rady a Evropské komise) získala myšlenka regionalizace i institucionální vyjádření.

Idea regionalizace a podpory regionální územní samosprávy nalézala od pádu berlínské zdi i příznivou půdu v politických projektech vznikajících v postkomunistických státech. Navazovala tak na intelektuální disidentské koncepce, které se v různých státech sovětského bloku vyznačovaly řadou společných témat - základem byl především princip aktivního občanství a všestranné spoluúčasti na rozhodování, obec i region hrály v tomto pojetí důležitou roli jakožto úrovně, na nichž se rozhoduje o záležitostech, jež se bezprostředněji týkají obyvatelstva. Občané se proto v obecních či regionálních politických procesech budou angažovat aktivněji než ve “vysoké politice” a tím bude obecní a regionální politika také sloužit jako určitý výchovný prostředek k odpovědnému občanství.

Praktickým vyjádřením tohoto procesu v politickém systému České republiky byl dlouhotrvající a komplikovaný proces zřízení rozhodovací úrovně (VÚSC - vyšší územněsprávní celky) mezi obcí a republikovým centrem, který trval od r.1990 do r.1997 a prakticky ani v této době není zcela ukončen. Ačkoliv poměrně rychle byly v r.1990 demontovány národní výbory jako orgány místní správy, přijetím zákona o obcích vytvořena obecní a městská samospráva a zřízení dalšího stupně samosprávy považovala nová politická reprezentace zpočátku za samozřejmé, odehrál se o podobu a uskutečnění této reformy složitý politický zápas nikoliv nepodobný střetu o územněsprávní dělení, který proběhl v Československu v letech 1920 až 1927.

Příčiny, průběh a souvislosti tohoto konfliktu nebyly dosud plně osvětleny - mj. i proto, že česká politologie se po svém obnovení v 90-tých letech zabývá převážně studiem politických mechanismů na centrální úrovni (volebními systémy, teorií politických stran). Problémem zůstává i v českých podmínkách i jistá teoretická neukotvenost pojmů “region”, “veřejná správa”, “samospráva” apod.

Tento příspěvek se věnuje jednomu aspektu výše popsané problematiky.

Cíle a metody:

Cílem příspěvku je charakterizovat veřejnou politickou debatu týkající se zřízení územních samosprávných celků v České republice, která proběhla v letech 1990 až 1997. Prakticky to znamená pokusit se odpovědět na následující otázky:

- jak lze tuto debatu periodizovat, které etapy obsahuje?

- jaké významné názorové proudy se v této debatě projevily?

- která politická uskupení představovala zmíněné názorové proudy?

- jaké byly hlavní argumenty používané v debatě?

- na čem byly tyto argumenty založeny, na určité ideologii, na historických skutečnostech, ekonomické výhodnosti, praktičnosti a funkčnosti, vyjadřovaných regionálních zájmech? Byly formulovány spíše vágně a obecně nebo přesně?

Jak jsem již naznačil v úvodu, téma územního dělení a vůbec regionální politiky je v české politologii zatím poměrně okrajové. Proto jsem při své práci především vycházel z denního tisku, který představoval hlavní tribunu oné politické debaty. Dalším velmi významným materiálem jsou stenografické záznamy jednání České národní rady a Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR, kde se v letech 90-97 poměrně často o územním uspořádání ČR jednalo. V neposlední řadě bylo možno využít stranická propagandistická periodika.

Metoda, kterou jsem použil, tedy spočívala v excepci denní tisku, výběru a setřídění relevantních článků a následné analýze získaného materiálu. Ve stenografických záznamech jsem vyhledal parlamentní rozpravy o daném tématu a rovněž je podrobil rozboru. Následovala vzájemná komparace těchto materiálů a také jejich porovnáni s programy příslušných politických stran.

Vzhledem k terminologické neujasněnosti považuji za nutné připomenout, že jsem pro výše popsaný politický spor o rozdělení ČR na menší celky s volenými orgány, které by představovaly rozhodovací stupeň mezi obcí a centrem, používal označení “debata o územním uspořádání ČR” nebo “debata o zřízení územní samosprávy”. V průběhu samotné veřejné diskuse a politického jednání používali aktéři nejprve termíny “reforma státní správy”, “územní samospráva”, “územní uspořádáni”, po roce 1992 se pro tuto problematiku vžilo označení “problém VÚSC” (tj. vyšších územně správních celků), v l.1996-7 nejčastěji hovořili politici a novináři o “regionech”.

Výsledky:

Bezprostředně po listopadové revoluci listopadové revoluci existovala v zásadě shoda nové politické reprezentace na nutnosti reformovat státní správu a tím také územní dělení státu a dát více prostoru samosprávě ať už na obecní či na vyšší úrovni - princip aktivního občanství patřil k důležitým prvkům intelektuálních disidentských koncepcí. Pozornost byla ovšem především věnována problémům čs. federace.

To se ovšem změnilo v průběhu jara 1990, kdy na politickou scénu razantně vstoupil nový subjekt - Společnost pro Moravu a Slezsko, která se na svém sněmu 1.4.1990 v Kroměříži rozhodla kandidovat ve volbách pod názvem “Hnutí za samosprávou demokracii - Společnost pro Moravu a Slezsko”. Základní program tohoto uskupení se týkal právě územního uspořádání českého státu a dal podnět k první etapě politické diskuse o tomto problému - k diskusi o zemském zřízení, která v zásadě trvala v letech 1990 až 1992.

Hlavním cílem HSD-SMS bylo obnovit Moravskoslezskou zemi s vlastní samosprávou jako jeden článek nového územního uspořádání, kde dalším zemským celkem by byly Čechy, eventuelně Praha (popř. Slovensko).

Jako hlavni argument používali představitelé hnutí odkazy na odedávna existující moravskou zemskou samosprávu, často používaným termínem byla “restituce Moravy” s tím, že zrušení zemských samospráv provedl nelegitimní totalitní režim. Mezi další argumenty patřila nutnost vyjádření identity občanů Moravy a Slezska, ekonomické důvody (lepší propojení tržního mechanismu s oběma samosprávnými subjekty), zemská samospráva jako předpoklad pro hladké přijetí do ES, v neposlední řadě zdůrazňovali přívrženci hnutí i užitečnost moravskoslezské zemské samosprávy jako prevence proti případnému vzrůstu nacionalismu obyvatel Moravy a Slezska. Pro předpokládané centralizující tendence oponentů zavedli přívrženci zemského zřízení charakteristický termín “pragocentrismus”.

Politická reprezentace reagovala na snahy HSD-SMS zprvu vstřícně, její snahou bylo postupovat pomaleji, nicméně samosprávu Moravy jako prvek celkového územního uspořádání nezpochybňovala, po volbách v r.1990 navíc zástupci HDS-SMS vstoupili do české vlády.

Ovšem myšlenka zemského zřízení nalezla své oponenty, během roku 1991 se začíná v tehdejší ČNR vytvářet silné uskupení tvořené především poslanci nástupnických stran OF (ODS a ODA), které se k této myšlence staví velmi odmítavě. Nejčastěji uváděnými důvody jsou obava o osud reformy (zemské zřízení zdrží ekonomickou reformu nebo dokonce zřízení Moravské země umožní antireformním silám ji ovládnout, protože výkonnost ekonomiky směrem na východ klesá), absurdnost historických argumentů příznivců HSD-SMS (problém Slezska, Opavska apod.), obava z podněcování moravského nacionalismu, nákladnost celé reformy (nárůst počtu úředníků), přílišný spěch příznivců zemského zřízení.

Tomuto do jisté míry “ad hoc” poslaneckému uskupení se v ČNR posléze podařilo tři návrhy (jeden vládní, dva poslanecké - KDU-ČSL a HSD-SMS) na zavedení zemského zřízení na jaře r.1992 v předsednictvu sněmovny resp. ve výborech zablokovat.

Po výměně politické reprezentace ve volbách v r.1992 následovala druhá etapa - diskuse o VÚSC (tento termín - vyšší územně správní celky - se objevuje poprvé v Ústavě ČR přijaté na podzim 1992 a měl být původně spíše náhradním označením, dokud se politická reprezentace nedohodne na názvu samosprávných celků). Premiér Václav Klaus v programovém prohlášení vlády zdůraznil snahu o maximální decentralizaci státu, zřízení rozhodovací úrovně mezi obcí a centrem bylo obsaženo v programech všech vládních stran (u ODS a ODA regiony, u KDU-ČSL zemské zřízení). Základním principem připravované reformy územního uspořádání měla být funkčnost rozhodování. Přesto ale již během roku 1993 se objevily v koalici rozpory.

V zásadě se vytvořily dva tábory - ODS na jedné a ODA a KDU-ČSL na druhé straně. ODS se postupně stále více kritičtěji stavěla k myšlence územní samosprávy Mezi uváděnými důvody patřil především principiální důraz na individuálního občana a z toho plynoucí odpor vůči sociálnímu konstruktivismu (rýsování hranic regionů “seshora”, nové celky by měly vzniknout spontánní aktivitou “zespoda”), nevyjasněnost kompetencí samosprávných celků, neochota ustupovat pouhým politickým tlakům, nedostatek věcné analýzy následků územní reformy, obava o narušení celistvosti republiky, nedostatek důvodů pro existenci samosprávných celků, možnost rozbití principu občanské solidarity (regionální solidarita by převládla nad občanskou), finanční náročnost.

Zastánci VÚSC argumentovali především nutností naplnit literu ústavy, nebezpečím nadměrného centralismu (občan proti státu bez mezistupňů je příliš slabý), nutností prohloubit demokratické rozhodovací procesy, skutečností, že odpor vůči VÚSC je projevem nedůvěry v občana, nezbytností souladu s evropským trendem, výhodností současného konání voleb komunálních i voleb do orgánů VÚSC.

Výsledkem této politické debaty byl velmi pomalý postup, hlavní spor se nakonec soustředil na počet samosprávných celků, kdy ODS prosazovala co nejvyšší. Vládní návrh zákona o zřízení VÚSC (se 17 celky) byl nakonec po mnoha úpravách projednáván na podzim r.1995, po přijetí pozměňovacích návrhů (9 celků) byl však odmítnut hlasy ODS, ČMUS (nástupnická strana HSD-SMS prosazující zemské zřízení) a SPR-RSČ. V lednu 1996 byl stejným uskupením odmítnut obdobný poslanecký návrh Josefa Ježka (ODA).

Třetí etapa politické diskuse proběhla v letech 1996-97. Po volbách 1996 se projevilo oslabené postavení ODS, zbylé dvě koaliční strany prosadily zřízení regionální samosprávy do koaliční smlouvy, opoziční ČSSD, na jejíž toleranci menšinová vláda závisela, také podporovala jejich uzákonění. Pokud jde o argumenty v politické debatě, lze říci, že v této etapě se v zásadě již pouze opakovaly, a celkově intenzita veřejná diskuse o územním uspořádání silně poklesla, věc se již dostala do fáze politického rozhodnutí, které muselo padnout v boji dvou jasně definovaných politických táborů. ODS se ještě pokusila znovu otevřít celou diskusi o smyslu reformy územního uspořádání od začátku, ale neuspěla (nový argument: vzniknou nová politická kolbiště, která ještě více oslabí již tak chatrnou pozici menšinové vlády). Nakonec byl zákon o zřízení vyšších územněsprávních celků dne 23.10,1997 přijat, mj. i částí poslaneckého klubu ODS (je možno uvažovat, do jaké míry se zde projevilo oslabené postavení strany či počínající rozkol uvnitř ODS).

Na závěr možno tedy shrnout, že celé politické debaty 1990-1997 se účastnily tři základní názorové skupiny:

- příznivci zemského zřízení a moravskoslezské samosprávy, reprezentovaní především HDS-SMS a některými menšími moravistickými subjekty. Jako jediní představovali skupinu opírající se o určitou regionální identitu. Pozoruhodná v jejich argumentaci byla ovšem převaha argumentů historických nad těmi, které by zdůrazňovaly onu regionální identitu Moravanů a Slezanů (což ji vystavovalo možnosti poměrně působivých protiútoků založených na složitosti správního vývoje českého státu).

- příznivci centralistického řešení. Tato poměrně koherentní skupina vznikala od r.1991 a skládala se především z politiků a poslanců ODS a jim nakloněných novinářů. Svůj odmítavý postoj k územní samosprávě málokdy deklarovali absolutně, častěji se vyslovovali vždy proti konkrétní podobě daných návrhů, proti načasování reformy nebo proti způsobu jejího provedení. Proti zastáncům zemského zřízení argumentovali nejčastěji nutností dříve provést ekonomickou reformu, v diskusi let 1992-96 pak rozvinuli koherentní ideologicky založené stanovisko, podle kterého by samosprávné celky měly vzniknout spontánní aktivitou jednotlivců či obcí nikoliv rozhodnutím politického centra. K tomu často zdůrazňovali praktické aspekty nevýhodnosti reformy územního uspořádání.

- “koalice” podporující územní samosprávu. Z politických sil byla tvořena především zástupci ODA (v letech 1990-92 byli proti zemskému zřízení), KDU-ČSL (1990-92 pro zemské zřízení), ČSSD a dále také částí intelektuální obce. Zpočátku nepříliš sourodé názorové uskupení se nemohlo opírat o žádnou sociálně konstruovanou regionální identitu (tím se také muselo nechat vtahovat do dlouhých sporů o počet a přesné hranice celků), takže jeho hlavními argumenty bylo nebezpečí centralismu a prohloubení demokratických procesů - v zásadě názorová pozice velmi podobná původním disidentským koncepcím.

Celkově lze diskusi o územní samosprávě hodnotit jako poněkud nevěcnou a problematiku samosprávných celků příliš neobjasňující. Argumenty byly většinou buď příliš abstraktní a ideologické nebo naopak příliš účelové, až na výjimky chyběla alespoň částečně podložená analýza. Zúčastněné názorové proudy měly navíc tendenci své argumenty neustále opakovat a proměňovat je tak ve vyprázdněná a nedokazatelná hesla sloužící spíše ke vzájemné identifikaci soupeřících stran než k přesvědčování.

Diskuse:

Charakteristika politické debaty doprovázející spor o zřízení územní samosprávy představuje pouze jeden aspekt zkoumání tohoto problému. Dalšími kroky by mohly být studie věnující se příčinám komplikovaného vývoje reformy územního uspořádání (k některým z nich viz [Illner: 1997]).

Jejich cílem by mohlo být zmapovat např. postoj veřejnosti k tomuto problému - hypotézou může být, že poměrně slabý zájem veřejnosti o zřízení regionálních orgánů souvisí s neexistencí silných etnicky založených regionálních identit - s určitou výjimkou moravistických politických uskupení, jejichž náhlý politický úpadek po r.1992 také nebyl dosud podrobně prostudován..

Politická debata potvrzuje, že argumentace příznivců centralistického řešení byla silně založena doktrinálně, ovšem otázkou zůstává do jaké míry zde představovala ideologie jenom legitimizující zástěrku pro obavu z možného oslabení moci tehdejší vlády. Skutečnost, že závěrečná fáze debaty již nebyla s to přinést objevnější či důkladnější argumenty, ale byla v podstatě rozhodnuta oslabením odpůrců VÚSC mluví více pro to, že otázka samosprávy byla českými politickými stranami pochopena jako věc bezprostředně se týkající distribuce politické moci a stala se tak předmětem mocenského střetu spíše než předmětem koncepční úvahy (v tomto ohledu by se ostatně opakovala situace let 1920-27, viz [Broklová:1992]).

Otázkou je rovněž, do jaké míry byla existující politická vůle k zřízení samosprávných (nejspíš zemských) celků v letech 1990-92 absorbována nutností řešit státoprávní uspořádání ČSFR.

Rovněž vysoce fragmentovaná a nestabilní obecní samospráva po přijetí zákona o obcích může být dle M.Illnera příčinou obtížnosti zřizovat vyšší stupeň samosprávy.

Všechny tyto otázky představují další pole výzkumu vývoje české územní správy a samosprávy po listopadu 1989.

Literatura:

Stenografické záznamy z jednání ČNR a Poslanecké sněmovny PČR z let 1990-1997 (Digitální knihovna - Český parlament http://www.psp.cz/eknih)

Noviny a časopisy z let 1990-97:

Mladá fronta Dnes

(Rudé) Právo

Lidové noviny

ZN Zemské noviny

(Denní) Telegraf

Práce

Moravskoslezská Orlice

Illner, Michal: The territorial dimension of publice administration reforms in East Central Europe, Sociol.ústav AV ČR, Praha 1997

Broklová, Eva: Československá demokracie, SLON Praha 1992

Chandler, J.A. (ed.): Místní správa v liberálních demokraciích, Doplněk Brno 1998

Evropská unie od A do Z (příručka evropské integrace), Karolinum Praha 1997